загрузка...

§ 1. Адекватность статьи 40 Конституции Российской Федерации историческим переменам

1. Постсоветской конституции надлежало осуществить общий "переход от понимания права как права власти, исключительно силового явления к его пониманию как института свободы - убежища от произвола, средства свободного самоутверждения человека, выражения творческой активности людей..." .

--------------------------------

Алексеев С.С. Указ. соч. С. 518.

Зарубежное конституционное законодательство свидетельствует о том, что конституционные права и свободы граждан могут и должны иметь эффективный эквивалентный конституционный защитный механизм их непосредственного, самостоятельного осуществления, отличный от правового механизма защиты отраслевых прав граждан, не находящийся в политической зависимости от правящих кругов, независимо от них и вопреки им проявлять реакцию на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Формирование обособленного конституционного защитного механизма обусловлено тем, что основные права граждан, регулируемые Конституцией, не идентичны отраслевым правам или их совокупности в определенной сфере общественных отношений, регулируемых отраслевым текущим законодательством.

Для того чтобы не повторить судьбу конституционного права советских граждан на жилище, в постсоветской Конституции устранили конструктивный дефект советских Конституций, ставший объектом критики на рубеже предварительной подготовки проекта постсоветской Конституции России, чтобы наполнить новое поколение социально-экономических прав такими юридическими свойствами, которые бы обеспечили им статус субъективных.

Исключить его можно было, но жилищная проблема оставалась, и она зависела от государственной жилищной политики. Значит, во всех случаях конституционная норма должна была определить активную позицию государства относительно решения жилищной проблемы, формулируя систему удовлетворения жилищных потребностей общества. Однако нормы, предусмотренные в ч. ч. 2 и 3 ст. 40 Конституции РФ, ориентированы на общество без жилищных проблем, благополучное общество, где решение квартирного вопроса является индивидуальной проблемой человека, а общество исходит из уверенности в том, что это рутинная, текущая проблема, решаемая в большинстве случаев применительно к каждому его силами, его возможностями. Государство (ч. 2) создает всего лишь общий благоприятный фон для всех граждан, особую заботу оно должно проявить применительно к отдельным категориям граждан (ч. 3).

Такая характеристика в Конституции РФ (ст. 40) принятой системы удовлетворения жилищных потребностей нового общества никак не соответствовала его реальному состоянию с нерешенной жилищной проблемой. Можно считать, что постсоветское государство (органы местного самоуправления), сбросившее с себя прежние задачи советской государственной жилищной политики и соответственно к тому же уменьшившее объемы жилищного строительства в два раза против достигнутых объемов жилищного строительства в РСФСР, вело государственную жилищную политику якобы в полном согласии со ст. 40 Конституции. Важно только, чтобы государство (органы местного самоуправления) поощряло жилищное строительство, создавало условия для осуществления права на жилище, как этого требует ч. 2 данной статьи.

И поощрение, и создание условий для реализации конституционного права имели место. Чисто юридический эффект был достигнут, материальный, - пока нет, хотя "мы преодолели застой 1990-х. Появились первые, пусть весьма неполные, результаты" .

--------------------------------

Путь Медведева // Российская газета. 2007. 13 - 19 декабря.

Конституционным законодательством предусмотрен общий для основных прав и свобод граждан действенный правовой механизм их реализации и защиты, которого не было в советских Конституциях. В этом контексте выстроены дополнительные конституционные права и свободы российских граждан, смежные, сопредельные с рассматриваемым основным правом. В Конституции РФ 1993 г. нашло отражение восполнение в определенной мере сущностной неполноты прежней конституционной нормы о праве граждан на жилище.

К сожалению, несбалансированно отказались от существовавших социальных гарантий. Конституция РФ 1993 г. не установила длительного переходного периода к новому общественному строю, чтобы широкие слои населения могли адаптироваться, в частности, к новой национальной системе удовлетворения жилищных потребностей граждан. Двумя годами раньше в Законе о приватизации жилищного фонда (ст. 10) такой переходный период был установлен на время перехода к рыночным отношениям, который не был отменен в связи с принятием Конституции РФ. Его необоснованно отменили только с принятием Жилищного кодекса РФ (2004 г.).

Конституционно таким периодом мог считаться предшествующий принятию новой Конституции РФ один год, когда действовала ст. 58 Конституции РФ (в ред. от 9 декабря 1992 г.). Но это несерьезно... один год. Статья 58 Конституции РФ 1978 г. (в ред. от 9 декабря 1992 г.) закрепляла сохранение действующего на тот период времени порядка "постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями", предусмотренного Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (статья 10) . Постсоветская Конституция в еще большей мере оказалась программным документом, чем советская Конституция. В этом качестве применительно к рассматриваемому основному праву ею сделано больше, чем ее предшественницей, но и одновременно многое не предусмотрено.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 959.

Статье 58 Конституции РФ (в ред. от 9 декабря 1992 г.) предшествовали два правовых документа - Декларация прав и свобод человека, принятая Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 г. , и Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РСФСР от 22 ноября 1991 г. . Эти акты были приняты в ответ на попытки августовского государственного переворота 1991 г. Оба акта отреагировали на наличие жилищной проблемы, но сформулировали разное содержание.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1083.

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.

Союзная Декларация (ст. 27), в отличие от других названных ею социальных прав человека, не назвала право на жилище, а сформулировала публично-правовое обязательство поддержки государства в получении и постоянном пользовании благоустроенным жилищем в домах государственного и общественного жилищных фондов, а также в индивидуальном жилищном строительстве. Стало быть, союзная Декларация сформулировала лишь контуры постсоветской системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, но отказалась формулировать право на жилище. Ее продолжением стали критические идеи, высказанные С.С. Алексеевым, А.А. Собчаком в адрес советских Конституций . Кроме того, указав, что "никто не может быть произвольно лишен жилища иначе как на основаниях, установленным законом", союзная Декларация взяла лишь один элемент из содержания права на жилище.

--------------------------------

См.: Введение.

Российская Декларация (ст. 10) не отказалась назвать это право его собственным именем. Его содержание стало в будущем - при принятии Конституции РФ 1993 г. - основой ст. 40 с той лишь разницей, что в момент принятия местное самоуправление еще не заняло самостоятельное и параллельное место наравне с государством, а норма о предоставлении жилья бесплатно или на льготных условиях из государственных и муниципальных жилищных фондов не дополнялась иными категориями лиц и жильем из других жилищных фондов.

И, наконец, собственно третий норматив, вступивший в силу несколько позднее и обозначавший переходный и заключительный период к принятию новой Конституции РФ, - это измененный текст ст. 58, сменившей ст. 42 Конституции РСФСР 1978 г., измененной "в целях совершенствования конституционного законодательства" в редакции от 9 декабря 1992 г. уже при наличии ст. 10 российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г., оставшейся без изменения и после вступления в действие Конституции РФ 1993 г.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1993. N 2. Ст. 55.

А.А. Титов допускает ошибку, считая, что ст. 58 Конституции РСФСР 1978 г., имевшая изначально, исторически советское содержание, повторяла содержание ст. 44 Конституции СССР, текстуально перенесенное в ст. 1 Жилищного кодекса РСФСР, которая "в течение 20 лет не изменялась" (Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 23). Такой статьей в Конституции РСФСР 1978 г. была ст. 42.

Предоставление нормированного жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов сохранялось на прежних условиях, не ограничивалось каким-либо определенным контингентом.

Кроме того, жилые помещения могли передаваться нуждающимся в них на "условиях договора аренды", что означало возможность свободного коммерческого найма жилой площади, нелимитированной арендной платы и пользование ненормированным жильем. Статья 58 фиксировала и третью возможность решения квартирного вопроса - "путем приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения площади". Публично-правовое обязательство государства связывалось с развитием жилищного строительства публичных жилищных фондов, с использованием системы "компенсаций (субсидий) и льгот по оплате строительства, содержания и ремонта жилья", а тем гражданам, кому не положено быть в числе обеспечиваемых государством жильем, оно "оказывает помощь".

Эта конституционная норма на фоне действующей в это же время соответствующей нормы российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. имела принципиальное значение для правового положения российских граждан: в условиях исторических радикальных перемен конституционного строя в переходный период конституционно гарантировались сохранение прежней функции Советского государства у постсоветского государства и правовой режим, обеспечивающий нормированными жилыми помещениями на ранее установленных условиях, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не дифференцируя на малоимущих и иных граждан, тогда как ст. 10 российской Декларации 1991 г. требовала реформировать эту сферу жилищных отношений, сузив ее до публично-правовых обязательств государства исключительно перед малоимущими.

Не отрицание продолжающей худо-бедно функционировать на фоне застойных явлений бывшей советской системы удовлетворения жилищных потребностей граждан в новых исторических условиях, как это предусмотрено в российской Декларации прав и свобод человека и гражданина (ст. 10) для широких слоев населения, которые не адаптировались к фундаментальным историческим переменам, а ее дополнение новыми путями решения жилищной проблемы для тех, кто адаптировался к новым условиям, к рынку жилья. Это был оптимальный, сбалансированный вариант переходного периода сосуществования двух систем удовлетворения жилищных потребностей граждан к рыночным условиям, объявленный еще Съездом народных депутатов СССР как этап "формирования новой системы государственных отношений, основанной на волеизъявлении республик и интересах народов" , которая не состоялась в связи с распадом Союза ССР.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1081.

Статья 58 Конституции РФ 1978 г., утратившая силу в связи с принятием Конституции РФ 1993 г., заимствовала (так же как и ст. 40 Конституции 1993 г.) единственное положение из советских Конституций - граждане имеют право на жилище.

2. Через два года после принятия российской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1991 г. Конституция РФ 1993 г. признала в качестве основного социального права каждого право на жилище (ст. 40), но уже взяв за основу формулировку этого права в названной Декларации (ст. 10). С принятием Конституции РФ переходный период в жилищных отношениях к рынку жилья юридически закончился, советская государственная система удовлетворения жилищных потребностей граждан должна была ликвидироваться, но фактически сохранялась и продолжалась. Его фактическое завершение состоялось лишь со вступлением в силу Жилищного кодекса РФ, т.е. после 1 марта 2005 года. Жилищный кодекс РФ усугубил юридическую несбалансированность ст. 40 Конституции РФ с фактической социальной структурой реформированного постсоветского общества, широкие слои которого не смогли так быстро адаптироваться к новой системе удовлетворения жилищных потребностей граждан. Конституция РФ, урегулировав юридический механизм защиты основных прав и свобод граждан, рассогласовала систему материальных гарантий удовлетворения жилищных потребностей граждан, установленную советскими Конституциями. На всем лежал отпечаток поспешности, преследовались прежде всего интересы государства освободиться от публичных обязательств перед всеми нуждающимися в улучшении жилищных условий граждан, без тщательного учета их платежеспособности, возможности инициативно приобретать жилые помещения. Закладывалась презумпция способности изначально приобретать индивидуально жилое помещение.

2.1. Конституционное право граждан на жилище, как и в советских Конституциях, является одним из основных социально-экономических прав. Это его родовая система. Его видовая система - в числе социальных прав. Но в советской родовой системе прав каждого не было какого-либо обособления ее видовых прав - экономических от социальных, поскольку мало было чисто экономических прав как вида. В постсоветской Конституции увеличивалось число основных прав каждого вида, и они сгруппировались по видам основных прав, обогатившись новыми основными правами.

Принципиально изменив концепцию в связи с поворотом исторического развития России, Конституция РФ назвала в качестве новых экономических прав каждого конституционное право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34); конституционное право частной собственности и других вещных прав (ст. 35); конституционное право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ст. 36) .

--------------------------------

Гаджиев Г.А. Основные экономические права: Автореферат дис. д.ю.н. М., 1996. С. 4 - 5. В советский период основное право на труд, свобода научного, технического и художественного творчества обладали двойственной природой - и экономической, и социальной. Этот признак двойственности сохраняется и в настоящее время.

Общепризнанные принципы и нормы международного права определили право каждого на жилище как элемент права человека на достойный (достаточный) жизненный уровень наравне с удовлетворением человеком своих базовых, абсолютных потребностей в пище и одежде .

--------------------------------

"...Люди в первую очередь должны есть, пить, иметь жилище и одеваться, прежде чем быть в состоянии заниматься политикой, наукой, искусством, религией и т.д..." (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 19. С. 350).

По классификации, в основе которой лежит целевое направление социальных прав, в юридической литературе оно отнесено к той подсистеме социальных прав, которая направлена "на достижение достаточного уровня жизни и развития" . По мнению Н.С. Бондарь, "в теории и практике современного российского конституционализма пока лишь формируется новая концепция социальной защиты граждан и, в частности, социальных прав человека". Законодательная власть нередко "забывает" учесть при принятии новых социальных законов сформулированные Конституционным Судом правовые позиции: о недопустимости принятия законов, которыми бы снижался уровень социальной защищенности граждан, отменялись или ограничивались ранее установленные социальные гарантии без какого-либо компенсационного механизма; недопустимости произвольной отмены ранее установленных для граждан прав, льгот и гарантий, отказа государства от принятых на себя публично-правовых обязательств без предоставления этим лицам равноценной компенсации; необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, предсказуемость законодательной политики в социальной сфере и т.п. .

--------------------------------

Путило Н.В. Основы правового регулирования социальных прав: Автореферат дис. ... к.ю.н. М., 1999. С. 18 - 19. См. также: Путило Н.В. Социальные права граждан. История и современность. М., 2008.

Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). М.: Викор-Медиа, 2006. С. 176.

Войдя в группу социальных прав, основное право граждан на жилище должно подчиняться тому общему, что служит основанием для такого объединения с другими социальными правами.

Признавая важность этой сферы в национально-государственном и международном аспекте, Ю.А. Тихомиров отмечает, что эта сфера во многом связана "с концепцией прав человека, которая рассматривается с середины XX в. в качестве исходной" .

--------------------------------

Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М., 2005. С. 3.

В.С. Нерсесянц считал присущую новой Конституции принципиальную ориентацию "на

<< | >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме § 1. Адекватность статьи 40 Конституции Российской Федерации историческим переменам:

  1. ЗАЯВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2015 ГОДА» (проект)
  2. I. Цели и задачи Правительства Российской Федерации и Банка России по развитию банковского сектора Российской Федерации
  3. § 1. Общие положения об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  4. § 3. Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
  5. Об основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации и Банка России по обеспечению развития банковского сектора Российской Федерации
  6. Глава 8. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  7. 11 Государственный долг Российской Федерации - это долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включа
  8. § 2. Формы участия участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  9. Высокие и устойчивые темпы экономического роста и достигнутая макроэкономическая стабильность требуют от Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации выработки новых решений, направленных на обеспечение поступательного развития банковского сектора на основе укрепления его устойчивости, повышения конкурентоспособности российских кредитных организаций, совершенствования банковского регулирования и надзора, усиления зашиты интересов и укрепления доверия вкладчиков и
  10. Монографии и статьи Работы российских авторов
  11. Тема 1. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ