§ 3. Изъяны обеспечительной функции постсоветского жилищного законодательства

Постсоветскому жилищному законодательству вновь надлежало выполнить свою обеспечительную функцию, но уже согласно новому содержанию конституционного права граждан на жилище второго поколения. Ему необходимо было воплотить новую конституционную основу. Эта роль, как и в советский период, возлагалась на головной, базовый законодательный акт отрасли жилищного законодательства - Жилищный кодекс РФ. Только теперь ему уже не предшествовал союзный закон - Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик. Кодекс должен был быть первым после Конституции РФ кодифицированным законом в регулировании жилищных отношений. Еще в 1994 г. его проект был разработан и опубликован для обсуждения , но не был принят. Приняли другой проект в установленном порядке лишь через 10 лет, в 2004 году.

--------------------------------

Российская газета. 1994. 8 октября.

Это обусловило сохранение на длительный период действия предшествующего ему советского жилищного законодательства, в том числе его союзного законодательства, но в той лишь части, в какой оно не противоречило Конституции РФ и законодательным актам Российской Федерации, принятым после 12 июня 1990 г., и иным актам, действующим в установленном порядке на территории Российской Федерации. В таком порядке применялись впредь до принятия Гражданского кодекса РФ и Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик второго поколения (1991 г.), содержащие главу о найме жилого помещения.

Относительно применения союзного законодательства на территории Российской Федерации принимались, соответственно, два Постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1992 г. и 3 марта 1993 г. Последним установлено, что названные Основы могли применяться с 3 августа 1992 г., и с этой даты нормы п. 4 ст. 89 и п. 3 ст. 90, устанавливающие правила для договора найма жилого помещения, заключаемого после 3 августа 1992 г., применялись и в домах, не относящихся к публичным жилищным фондам.

Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. продолжил свое действие в новых конкретно-исторических условиях, поскольку его прежняя конституционная основа в определенной части не противоречила новым принципам обновляемого российского жилищного законодательства, а там, где этот баланс нарушался, его нормы признавались неконституционными. В соответствии с новым содержанием основного права на жилище существенно менялся сложившийся ряд жилищных и имущественных прав граждан, в некоторых случаях диаметрально противоположным образом, а то, что сохранялось, обогащалось новым содержанием.

Применение советского жилищного законодательства корректировалось новым общим постсоветским законодательством и специально принятым переходным Законом - Об основах федеральной жилищной политики, который установил иную систему жилищных и имущественных прав, обеспечивающих конституционное право на жилище уже нового содержания. Переходный Закон в целом по своему формату не мог заменить прежний Кодекс, так как не развивал институты жилищного права, а только обозначал их. Поэтому Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. имел преимущество перед ним - развитую институциональную систему, которая в отношениях пользования, в отличие от отношений собственности, нуждалась в корректировке с учетом новой политической и социально-экономической обстановки. К сожалению, Жилищный кодекс РСФСР объективно нельзя было трансформировать путем радикальных изменений в закон нового времени в целом: он адекватно отражал прежний общественный и политический строй.

Такая попытка имела место еще до принятия переходного Закона: Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. вносились изменения в Жилищный кодекс РСФСР, отражающие приватизацию публичного жилищного фонда и выкуп жилых помещений этого жилищного фонда (введена глава 1.1 "Приобретение гражданами жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда", внесены изменения в нормы, регулирующие пользование жилыми помещениями в этом фонде и домах индивидуального жилищного фонда и т.д., которые впоследствии также нуждались в изменениях). "Латание дыр" представлялось бесконечным, а требовался системный подход к разработке принципов нового Кодекса, а не временные решения, каких было много.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 28. Ст. 963.

Тем более ст. 58 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.), действовавшую в течение одного года, сменила ст. 40 Конституции РФ 1993 г., а переходный Закон вплоть до его отмены в 2005 г. текстуально оставался верен ст. 58 прежней Конституции 1978 г. (ст. 2).

В дальнейшем Жилищный кодекс РСФСР 1983 г. сначала был законсервирован, не отражал принципиальных перемен, произошедших в политико-правовых и социально-экономических условиях жизни постсоветского общества, а также изменений, вытекающих из Конституции РФ 1993 г. и вступивших в силу двух частей Гражданского кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ. Поэтому Кодекс не занял никакого места в реформе жилищно-коммунального хозяйства. Потом изменения в Жилищный кодекс РСФСР вносились изредка и бессистемно. Значение было придано не ему, а переходному Закону. Поэтому Конституционный Суд РФ буквально "расстреливал" статьи советского Кодекса, признавая их неконституционными .

--------------------------------

Подробнее см. Литовкин В.Н. Новый Жилищный кодекс РФ необходим, равно как и изменения действующего // Жилищное право. 1998. N 2. С. 3 - 4; Жилищное право за один год // Жилищное право. 1999. N 1. С. 3 - 5.

Такое развитие постсоветского жилищного законодательства наложило отпечаток на реализацию названной функции. Позднее принятие Жилищного кодекса РФ поделило содержание постсоветского жилищного законодательства на два неравных отрезка по времени, два этапа. Первый - с 1991 г. до даты вступления Жилищного кодекса РФ - 1 марта 2005 г. Второй - после введения его в действие и по настоящее время.

Таким рубежом не стало принятие и введение в силу первых двух частей Гражданского кодекса РФ (соответственно с 1 января 1995 г. и 1 марта 1996 г.), так как его концепция в регулировании гражданских жилищных отношений охватывала лишь часть всего комплекса жилищных отношений против концепции Жилищного кодекса РФ, являющегося комплексным, а не отраслевым законодательным актом.

Для первого этапа характерно активное влияние общего текущего законодательства в целом, опережающе направленное на преобразование общественных отношений, исторически предшествующее конституционному, основному праву граждан на жилище, сначала рожденному в процессе объявленной "войны законов" со стороны республик членами Федерации, против Союза СССР, Федерации, в которой приняла участие и Российская Федерация. Оно предопределило концепцию ст. 58 Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.), первый подход к содержанию конституционного права на жилище на рубеже эпох. Функционально роли изменились: текущее законодательство концептуально опережающе определяло очередное содержание конституционного права на жилище, и не только его, но и смежное с ним основное право на свободу передвижения и выбора места жительства и места пребывания.

1. Прежде всего следует отметить оперативную очистительную правотворческую деятельность Российской Федерации, которая, находясь еще в составе Союза ССР и вопреки позиции Союза ССР, отказалась от прежних однозначных нормативных правовых решений союзного жилищного, а также иного законодательства, введя наконец необходимые гарантии устойчивому, постоянному, бессрочному пользованию в ведомственном жилищном фонде предприятий важнейших отраслей народного хозяйства, осуществив те меры, которые принципиально не хотел делать Союз ССР, - достроив систему устойчивого пользования в ведомственном жилищном фонде, вводя обязательные предпосылки будущей конституционной свободы передвижения и выбора места жительства (места пребывания).

Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. (ст. 11) были исключены из Уголовного кодекса РСФСР одиозные ст. ст. 198 и 209, подвергавшие уголовному наказанию граждан соответственно за несоблюдение специальных правил проживания и прописки, а также за занятие бродяжничеством .

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1867.

Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. отменил нормы, регулирующие выселение рабочих и служащих вместе с проживающими с ними лицами, прекративших трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей экономики, предоставивших им жилье в подведомственных домах, в связи с увольнением по собственному желанию без уважительных причин или за нарушение трудовой дисциплины либо за совершение преступления, с предоставлением другого жилого помещения (п. 1 ст. 95 Жилищного кодекса РСФСР).

Но находящиеся в аналогичном положении колхозники в случае, если они исключены из членов колхоза или вышли из него по собственному желанию, могли быть выселены с предоставлением другого жилого помещения (п. 2 ст. 95 Жилищного кодекса РСФСР). Норма сохранилась в Кодексе вплоть до принятия нового Жилищного кодекса РФ. Не считая оснований исключений из колхоза, названных в колхозном уставе, предусматривалось еще пять оснований, установленных в постсоветский период, исключения из членов производственного кооператива только в Законе о сельскохозяйственной кооперации , распространенном также и на колхозы.

--------------------------------

СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4870.

Это свидетельство приемлемости и в постсоветский период связки "исключение из производственного кооператива" и "выселение исключенного" в текущем постсоветском законодательстве вопреки независимости основного права на жилище от основного права на труд. Эта связка совместима в жилищно-бытовом потребительском кооперативе, но не в производственном. Она функционировала как переходящее, остаточное явление от прошлой правовой системы, а в новом Жилищном кодексе РФ ее нет. Тогда зачем было сохранять ее в течение более чем 10 лет?

К сожалению, мотив отмены нормы о выселении рабочих и служащих, прекративших трудовые отношения с предприятиями важнейших отраслей народного хозяйства, не получил оценки как грубое нарушение двух конституционных прав граждан - права на жилище и права на труд. Это и было причиной столь длительной консервации в жилищном законодательстве основания выселения исключенных из состава производственной кооперации. На самом деле мотив отмены названной нормы был всего лишь производным от первичного решения, принятого накануне, - о приватизации государственных и муниципальных предприятий и ведомственного жилищного фонда.

Если бы законодатель руководствовался мотивом неконституционности оснований выселения, воплощением идеи укрепления устойчивости в пользовании занимаемым жилым помещением, отмена выселения была бы единой для всех разновидностей жилищного фонда: и ведомственного, и общественного. Но в основе принятого решения лежали другие мотивы. Вместе с тем безотносительно к мотивам принципиально важно само по себе принятое решение, соответствующее Конституции, сначала в части, а с принятием Жилищного кодекса РФ - и в целом.

Общественный жилищный фонд колхозов не был объектом приватизации, в отличие от ведомственного жилищного фонда совхозов, где служебные жилые помещения приватизировались, равно как и жилищный фонд других государственных сельскохозяйственных предприятий, приравненных к совхозам (ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"). Постановлением Верховного Совета РСФСР от 4 июля 1991 г. о введении в действие Закона о приватизации было рекомендовало колхозам осуществлять продажу принадлежащих им жилых помещений, домов гражданам на условиях, установленных для публичных жилищных фондов. Но такого рода продажа уже не носила характер приватизации, а была выкупом.

Идея конституционной соразмерности норм текущего законодательства, очевидно, не очень заботила ни советского, ни постсоветского законодателя на то время и не была ведущей при принятии решения. Затянувшаяся история с отменой норм о выселении из колхозных домов завершилась лишь в штатном режиме признанием утратившим силу советского Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. в целом Федеральным законом "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (Вводный закон).

--------------------------------

СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 15.

Конституционную основу постсоветского жилищного законодательства в дальнейшем рассматривал Конституционный Суд РФ, признавший именно по мотиву неконституционности соответствующие нормы ст. ст. 54 и 60 Жилищного кодекса РСФСР. Нельзя даже говорить о том, что Конституционный Суд РФ перехватил эту инициативу у Федерального Собрания РФ, поскольку он занимается этим функционально, профессионально, но, к сожалению, бессистемно - лишь прецедентно, по инициативе заинтересованных лиц, как это предусматривает Закон о нем. То, что было реально осуществлено, трудно переоценить: разрушена система прописки граждан и базирующаяся на ней система жилищных прав (дело Л.Н. Ситаловой), расширены границы жилищных прав граждан, отсутствующих в месте постоянного проживания (дело в связи с судебным запросом) и приостановлено административное выселение граждан (дело С.А. Серебрякова), расчищено правовое поле для осуществления свободы передвижения и выбора места жительства.

Этими поправками право пользования жилым помещением в ведомственном жилищном фонде приобрело соответствие не только содержанию советской Конституции РСФСР (ст. 42), но и ст. 58 (в редакции от 9 ноября 1992 г.) Конституции РФ 1978 г. и ст. 40 Конституции РФ 1993 г. Пользование жилым помещением во всех публичных жилищных фондах стало устойчиво независимо от трудовых отношений, чего невозможно было достичь в течение всего советского периода.

В постсоветский период возникла иная зависимость от собственника - теперь уже от состояния вещных прав у бывших членов его семьи. По советскому жилищному праву (ст. 127 Жилищного кодекса РСФСР) они должны были прекратиться в связи с прекращением личных отношений с собственником жилого дома. И этим лицам надлежало перейти на обязательственные, наемные, отношения с собственником. К сожалению, закон не предусматривал иного соглашения между ними, но это не исключало вероятности соглашения. Таким образом осуществлялось соблюдение основного права на жилище, имевшее приоритет перед конституционным правом личной собственности граждан на жилой дом (ст. 13 Конституции СССР и Конституции РСФСР).

Мера соблюдения конституционного права граждан на жилище изменилась в постсоветском жилищном и гражданском законодательствах в пользу права частной собственности. Названным лицам федеральный законодатель предложил постепенно, но как можно быстрее завершить вещные отношения с собственником жилого помещения, если иное не установлено соглашением между ними (ст. 31 Жилищного кодекса РФ, ст. 292 Гражданского кодекса РФ). "Усилив "эгоизм", присущий праву собственности, - отмечает Г.А. Гаджиев, - законодатель нарушил хрупкий баланс между правом собственности и правом пользования. Правоприменительная система в порядке обратной связи тут же начала подавать сигналы о складывающейся ситуации" .

--------------------------------

Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 30.

Новый Жилищный кодекс РФ (ст. 89) в том же ключе решил условия переселения граждан из сносимого жилого дома в другое жилое помещение, никак не улучшая при этом жилищных условий переселяемых, если они нуждались в другом жилом помещении и были признаны в этом качестве в установленном порядке: во всех случаях предоставляется площадь, равнозначная по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, в то время как по советскому жилищному законодательству в этой ситуации требовался учет норм ст. ст. 40 и 41 Жилищного кодекса РСФСР.

Норма ограничивает и сохраняет нуждаемость в улучшении жилищных условий в предоставляемой площади выселяемым равнозначной площадью ранее занимаемому жилому помещению. Если проживавшие занимали комнаты в коммунальной квартире, они вправе рассчитывать только на такое же число комнат в коммунальной квартире. Советское жилищное законодательство занимало прямо противоположную позицию: в этих случаях при предоставлении жилых помещений не допускалось заселение одной комнаты лицами разного пола старше 9 лет, кроме супругов; помещение предоставлялось с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств, и оно должно быть размером не менее ранее занимаемого (ст. 96).

Стало быть, если в советский период переселяемые могли рассчитывать на улучшение жилищных условий против тех, в которых они проживали до переезда, то по действующему закону они могут рассчитывать лишь на сохранение прежних условий.

По Жилищному кодексу РСФСР (ст. 83), если в результате капитального ремонта жилое помещение существенно уменьшалось, то по требованию нанимателя и членов его семьи должно быть предоставлено другое благоустроенное помещение еще до начала капитального ремонта. Теперь же проживающие в таком жилом помещении вправе вселиться в уменьшенное жилое помещение в результате капитального ремонта или реконструкции дома на фоне неопределенности права нанимателя и членов его семьи вернуться в то же самое, неизменившееся помещение.

"Становление российской демократическо-правовой государственности, - отмечал Л.С. Мамут, - вовсе не триумфальный марш, совершаемый страной под торжественные звуки фанфар. Оно длительно. Сопряжено с громадными усилиями, необходимыми для преодоления массы трудностей самого разного свойства и масштаба. О них должен вестись разговор отдельный и самостоятельный" .

--------------------------------

Мамут Л.С. Демократическое правовое государство в России: проблемы становления // Журнал российского права. 2006. N 12. С. 114.

2. Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. вводился (сначала в индивидуальном жилищном фонде) новый институт аренды жилого помещения (дома) наряду с сохранением переходящего из советского жилищного законодательства института найма жилого помещения, который в единственном числе до этой даты господствовал в жилищном фонде в целом относительно использования чужого жилья. Наряду с сохранением потребительского найма жилья аренда была нацелена законодателем на утверждение коммерческого найма, охватившего первично индивидуальный жилищный фонд, а затем и весь жилищный фонд независимо от его разновидностей. Будучи не связанной ограничениями советского жилищного законодательства (свободная цена арендной платы, отсутствие нормативов и т.п.), аренда жилья как новый институт выражала рыночные отношения. Аренда и наем одного и того же объекта - единство противоположностей, сначала выраженное в текущем законе, затем в ст. 58 Конституции РФ 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.).

Закон об основах федеральной жилищной политики (ст. 12) дал новое имя жилищному фонду, остающемуся за минусом его приватизации нанимателями, - фонд социального использования, а часть вторая Гражданского кодекса РФ (ст. 672) дала новое имя социальному противовесу аренде жилья - договор социального найма жилого помещения (с 1 марта 1996 г.).

Согласно ст. 58 Конституции РФ 1978 г. жилые помещения предоставлялись как в одном, так и в другом правовом режиме.

Конституционная норма называет один из существенных признаков социального найма жилого помещения - нормирование предоставляемой жилой площади. Порядок и условия нормированного предоставления по договору социального найма жилого помещения гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, осуществлялись в соответствии с существующей очередью, а также с учетом льгот, установленных Российской Федерацией и субъектами РФ.

Переходный закон навсегда исключил какую-либо возможность изъятия у нанимателя излишков жилой площади против установленных нормативов, наделил нанимателя жилого помещения социального использования правом на приватизацию занимаемого жилого помещения дополнительно к тем жилищным правам, которые были установлены Жилищным кодексом РСФСР 1983 г.

Порядок, сроки и условия аренды жилого помещения (дома) определялись на договорных условиях, а доли публичных жилищных фондов, передаваемых под аренду, определялись соответственно по федеральному жилищному фонду - Правительством РФ, по жилищному фонду субъектов РФ и муниципальному жилищному фонду - органами исполнительной власти субъектов РФ. Проживающие по договорам найма жилого помещения в домах публичных жилищных фондов сохраняли наем независимо от размера занимаемой площади на условиях социального найма. В заселенных жилых домах (квартирах) публичного жилищного фонда, а равно в общественном жилищном фонде, на которые было распространено действие договора аренды, предусматривалась гарантия для проживающих - аренда многоквартирного дома или жилого помещения невозможна без согласия совершеннолетних.

Введение института аренды жилья сначала в индивидуальном жилищном фонде, потом во всем фонде в целом сначала в текущее жилищное законодательство, потом в Конституцию РФ 1978 г. (ст. 58 в редакции от 9 декабря 1992 г.) было свидетельством признания наряду с гуманитарным принципом функционирования социального найма жилого помещения в жилищном фонде социального использования также нового принципа, утверждающегося в жилищном фонде постсоветского периода - коммерческого, направленного на систематическое получение прибыли от пользования жилым помещением, и связанного с ним принципа свободы договора, что позволяло лицу получать жилое помещение вне установленных условий и порядка предоставления жилья.

То, что советским законодательством преследовалось, получило равное существование. Однако мера была нарушена. Если социальный наем был жестко урегулирован в законодательстве, не оставляя место усмотрению сторон, то аренда жилого помещения переставала быть объектом управления, на усмотрение сторон передавалось определение условий, порядка и сроков. Институциональная проработка регулирования отношений в аренде жилья отсутствовала. При наличии конституционного права граждан на жилище утрачивалось конституционное отражение в текущем законодательстве, а с ним и его гарантии в законе. Это была другая крайность законодательства в совершенно других обстоятельствах - при отсутствии необходимого опыта участия в гражданском обороте широких слоев населения, что вело к негативным последствиям, в частности к кабальным сделкам. Это противоречило по сути праву на жилище: на усмотрение сторон были переданы такие существенные условия, затрагивающие жизненно важные условия пользования, как изменение и расторжение договора в одностороннем порядке, жилищные права множественности лиц на стороне арендатора, т.е. то, что в договоре социального найма получило императивное решение в пользу интересов нанимателя. Для того чтобы исключить упреки в нарушении основных прав граждан, договор аренды жилого помещения был возведен на конституционный уровень наравне с договором найма (социального) жилого помещения (ст. 58 Конституции РФ 1978 г. в редакции от 9 декабря 1992 г.) как правовой инструмент, обеспечивающий право граждан на жилище.

До принятия части второй ГК РФ три федеральных закона регулировали арендные отношения, объектом которых было жилое помещение, - Закон РСФСР от 6 июля 1991 г., Закон о приватизации жилья, переходный Закон "Об основах федеральной жилищной политики". Из них только Закон РСФСР от 6 июля, вносивший соответствующие изменения в Жилищный кодекс РСФСР (главу, нормы которой регулировали отношения пользования жилыми помещениями в домах индивидуального жилищного фонда), мог претендовать на институциональную разработку арендных отношений в жилищной сфере. Нормы гл. 27 "Имущественный наем" в ГК РСФСР не были рассчитаны на специальные цели постоянного проживания и множественность лиц на стороне арендатора. Эти отношения регулировались другой отраслью законодательства, другим законодательным актом - Жилищным кодексом РСФСР. В советский период нормы об аренде применялись к имущественному найму гражданами дачных помещений, садовых домиков, т.е. под бытовые цели, что функционально не является тем же, что и жилище.

До принятия части второй ГК РФ нормы гл. 27 ГК РСФСР могли найти применение в арендных отношениях, где объектом было жилое помещение с использованием его по назначению, но только в силу состоявшегося между сторонами соглашения об этом. Сами по себе эти нормы не адресовались сторонам договора аренды жилого помещения. Да они и не содержали каких-либо императивных гарантий прав арендатора и совместно с ним проживающих лиц. Относительно последних аренда такую категорию просто не знает.

Так, акционерное общество заявило в суде иск о расторжении арендного договора жилого помещения и о выселении своей сотрудницы С., которая была уволена 17 октября 1994 г. в связи с утратой к ней доверия со стороны администрации из-за совершенных виновных действий при обслуживании денежных ценностей . Пункт 7 договора аренды жилого помещения, заключенного ею с обществом 3 апреля 1994 г., предоставлял обществу право расторгнуть договор в случае прекращения гр. С. трудовых отношений с ним, кроме случаев их прекращения в связи с переходом на пенсию или сокращением штатов или смертью работника. Формулируя основания расторжения этого договора, акционерное общество не было связано законодательными императивами. В договоре социального найма при его заключении не было такой свободы, основания расторжения исчерпывающе названы в законе.

--------------------------------

Литовкин В.Н., Файзутдинов И.Ш. Указ. соч. С. 26 - 29.

Дело рассматривалось судебными органами уже в 1996 г. Иск был удовлетворен. Однако Судебная коллегия Владимирского областного суда отменила это решение и направила дело на новое рассмотрение, указав при этом, что ответчица занимает квартиру по договору жилищного найма, поскольку жилое помещение предоставлялось как очереднику на общих основаниях.

При новом рассмотрении районный суд отказал в удовлетворении иска обществу и удовлетворил встречные требования гр. С. о признании недействительным договора аренды жилого помещения. Владимирский облсуд признал это решение законным, приняв во внимание административную процедуру персонального предоставления жилья, предшествующую заключению договора найма жилого помещения.

Решающими и в этом толковании были ответы на вопросы: правомерно ли заключение в 1994 г. договора аренды жилого помещения между сторонами и обязательны ли для сторон договора нормы части второй ГК РФ об основаниях, о последствиях и порядке расторжения договоров отдельных видов к договорам, которые продолжают действовать после введения в действие части второй Кодекса, независимо от даты их заключения, т.е. о применении ст. 8 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" к отношениям, возникшим до введения в действие части второй ГК РФ (1 марта 1996 г.) и не предусмотренным ГК РФ.

В тексте Конституции РФ аренда жилья продержалась всего один год, ст. 58 (в редакции от 9 декабря 1992 г.), прямо назвавшая аренду жилого помещения, уступила место ст. 40 Конституции РФ 1993 г., отказавшейся вообще называть какие-либо правовые формы использования жилого помещения. Вслед за конституционными переменами и Гражданский кодекс РФ (часть вторая, вступившая в силу с 1 марта 1996 г.) отказался от аренды жилья гражданами как условия их постоянного проживания. ГК РФ вернулся к прежней разновидности - найму (коммерческому) жилого помещения, при этом с глубокой разработкой его правового регулирования. Таким образом, правовые гарантии пользования объективно возникли не у гражданина-арендатора, а у гражданина-нанимателя.

Наем (коммерческий) жилого помещения, нормы которого содержались в гл. 35 ГК РФ, институционально вводился не в целях быть единственной правовой формой использования жилого помещения, как в советский период вводился потребительский наем жилого помещения, не для того, чтобы вытеснить социальный наем жилого помещения вместе с жилищным фондом социального использования либо образовать третью разновидность использования жилых помещений наряду с социальным наймом и арендой жилья. Его целевая направленность - законодательно, институционально вытеснить аренду жилья и занять ее место для параллельного действия одновременно с социальным наймом жилого помещения, отвечающего потребительским целям использования жилья, регулируемого уже жилищным законодательством (ст. 672 ГК РФ).

По мнению П.В. Крашенинникова, изменение классификации договорных отношений основано на четком принципе "деления договоров: "Если пользователем выступает гражданин, то это договор найма жилого помещения, если юридическое лицо - то договор аренды". Соответственно, в первом случае применяется гл. 35, а во втором - гл. 34 ГК РФ" .

--------------------------------

Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2005. С. 123.

Если бы... Названные три закона, в какой-то мере регулировавшие арендные отношения, где объектом являлось жилое помещение, не были приведены в соответствие с частью второй ГК РФ. Их отмена состоится через много лет, в штатном режиме, в связи с принятием Жилищного кодекса РФ. Более того, Федеральным законом от 21 апреля 1997 г. в норму об аренде промежуточного Закона вносились изменения .

--------------------------------

СЗ РФ. 1997. N 17. Ст. 1913.

Норма, содержащаяся в ст. 671 ГК РФ и нацеленная на подведение черты под продолжение действия договора аренды жилья с участием граждан как арендаторов жилого помещения, крайне неопределенна. Ее ч. 2 предусматривает предоставление во владение и (или) пользование юридического лица жилого помещения "на основе договора аренды или иного договора. Юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан".

Неопределенность нормы - в ее закодированной абстрактной сложности. Норма называет альтернативные виды договоров на усмотрение юридического лица. Приоритетное предложение закона - заключить арендный договор жилого помещения. Иные договоры не конкретизированы. Договор аренды на первом месте. Где аренда дома? Тогда обращаться к § 4 главы 34? Если расшифровка "иных договоров" приводит, в частности, к найму жилого помещения или договору безвозмездного пользования жилым помещением, то вкупе с арендой жилого помещения только договор найма жилого помещения законодательно детально урегулирован применительно к "использованию жилого помещения". Почему законодатель принимает во внимание на равных разработанные и не разработанные в праве варианты? Если в ГК РФ разработан наем жилого помещения, почему остается аренда жилого помещения, в чьих она интересах? Почему аренде зданий и сооружений посвящен целый параграф гл. 34, но при этом не регулируются отношения части целого, помещения в здании, а регулированию отношений, где объектом является жилое помещение, отведена ч. 2 ст. 671 ГК РФ?

По мнению М.И. Брагинского, когда действовал Закон об основах федеральной жилищной политики, до введения части второй ГК РФ, между нормами ст. ст. 1 и 17 Закона было противоречие, "в результате чего признак рассматриваемого договора - проживание - оказался утраченным". Часть 2 ст. 671 ГК РФ его восстановила. С этих позиций стороной в этом договоре будет не тот гражданин, кто пользуется "жилым помещением для удовлетворения своих личных потребностей в жилье", а совсем другие лица. Например, "аренда фирмой здания для использования в качестве общежития" .

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное).

Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 656.

"Подлинный смысл ч. 2 ст. 671 ГК РФ состоит в том, что юридическое лицо не может арендовать жилое помещение "для себя": использовать его в качестве помещения для офиса, мастерской, магазина и др., тем самым не для проживания граждан" .

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Монография М.И. Брагинского, В.В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2002 (издание 4-е, стереотипное).

Указ. соч. С. 658.

Однако никогда нельзя было арендовать жилое помещение под другие цели - офис, мастерская, магазин и др. Это неразрешенное, противоречащее функциональному назначению помещения использование арендованного имущества. Часть 2 ст. 671 ГК РФ лишь повторяет известную отечественному законодательству аксиому. ГК РФ в гл. 34 установил обязанность арендодателя предоставить арендатору имущество в состоянии, соответствующем в том числе "и назначению имущества" (ст. 611). По требованию арендодателя договор аренды может быть досрочно расторгнут, когда арендатор пользуется имуществом с существенным нарушением назначения имущества (ст. 619). Поэтому будем считать, что названный выше признак - всего лишь напоминание известного положения.

Признавая, что "по договору аренды арендатором согласно п. 2 ст. 671 ГК РФ вроде бы может быть только юридическое лицо", Ю.К. Толстой отдает должное Жилищному кодексу РФ - п. 4 ч. 3 ст. 19, как "размытому" п. 2 ст. 671 ГК РФ . Но ведь Жилищный кодекс РФ лишь усилил неопределенность гражданско-правовой нормы. Именно с нее начинается версия толкования использования жилого помещения для проживания граждан и без договора найма (социального найма). Признак "проживание граждан", оказывается, присущ арендному договору или иным договорам, к которым относится, например, и договор строительного подряда, согласно которому действительно предусматривается обязанность заказчика предоставить подрядчику жилые помещения для размещения рабочих подрядчика на время строительных работ.

--------------------------------

Толстой Ю.К. Указ. соч. С. 46.

По мнению М.И. Брагинского, "приходится лишь сожалеть... что не нашло отражение то, что арендатор при любом составе участников договора аренды должен подчиняться указанному в п. 1 ст. 671 ГК РФ режиму: полученное им в аренду жилое помещение необходимо предоставить гражданину для проживания в нем, притом совершенно очевидно, что именно по договору найма жилого помещения... С точки зрения ГК РФ, между предоставлением жилого помещения арендатору и гражданину должно существовать промежуточное звено. Под ним подразумевается договор, по которому арендованное жилое помещение передается арендатором гражданину для проживания. Причем такой договор не имеет ничего общего с договором аренды. Это всегда должен быть договор, направленный на удовлетворение жилищных потребностей граждан".

Следует признать, что не разработанная в законодательстве как институт аренда жилого помещения не выполнила конституционно значимой задачи обеспечения основного права на жилище, которая ставилась перед ней, а ее замену на институт найма (коммерческий) жилого помещения можно считать выходом из критической ситуации необеспеченности потребительского устойчивого пользования жилым помещением, вытекающего из основного права на жилище. Для того чтобы предоставить необходимую социальную защиту гражданам, использовавшим такой формат, как аренда жилого помещения, новому гражданскому законодательству пришлось разработать институционально другой вид договора.

Механическое заимствование регулирования жилищных отношений правовыми средствами имущественного найма, характерное для иностранного гражданского законодательства, не прижилось на российской почве. Это нужно было предвидеть, поскольку российское гражданское законодательство 70 лет тому назад уже отказалось от такой конструкции (1937 г.) .

--------------------------------

Подробнее см. главу 14 "Жилищный наем". Гражданское право России. Обязательственное право / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С. 337 - 340.

Договор найма (коммерческого) жилого помещения действительно укрепил пользование лиц, постоянно проживающих совместно с нанимателем, что неспособна конструктивно сделать аренда, исключающая на стороне арендатора множественность лиц в обязательстве, и, следовательно, определение самостоятельного права пользования площадью в арендованном жилом помещении за каждым из них. Закон признал их сонанимателями, если они включены в текст письменного договора найма при согласии наймодателя, нанимателя и граждан, уже признанных ранее сонанимателями. Те, кто постоянно проживает с нанимателем, но не прошел этой процедуры признания, не приобретают равного с нанимателем права пользования занимаемым жилым помещением (ст. ст. 677, 679 ГК РФ). При вселении граждан, постоянно проживающих с нанимателем, соблюдаются жилищные нормативы.

В 2003 г. и в договоре найма (коммерческом) жилого помещения лимитирована плата, если помещения относятся к публичным формам собственности .

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.

Установленная срочность этого договора, в отличие от договора социального найма, компенсируется механизмом преимущественного права нанимателя на его возобновление (ст. ст. 683, 684 ГК РФ).

Расторжение договора возможно в силу виновного поведения проживающих по исчерпывающе установленным основаниям, названным в Законе, и сопровождается превентивными мерами с целью устранить нарушения, послужившие основанием к расторжению в одностороннем порядке договора найма, если это происходит по инициативе наймодателя (ст. 687 ГК РФ).

В литературе отмечается, что "основания расторжения договора коммерческого и социального найма в настоящее время в значительной мере унифицированы, что вполне оправданно" .

--------------------------------

Рузанова В.Д.

Расторжение договора найма жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 15.

3. Признавая обоснованной в принципе, стратегически концепцию ухода публичной власти, форсированный выход ее из этого сектора экономики (но не тактически), сложившуюся структуру собственности в жилищной сфере, нельзя игнорировать реально замедленную адаптацию общества к рынку недвижимости, резкую поляризацию слоев постсоветского общества, реальную неспособность соответствовать ст. 40 Конституции РФ и Жилищному кодексу РФ.

Форсированный, скоропалительный переход от советской национальной системы удовлетворения жилищных потребностей общества, в основе которой лежит государственная монополия в жилищных отношениях, к инициативному решению жилищной проблемы каждым подавляющего большинства постсоветского общества ни психологически, ни материально не имеет объективных предпосылок к тому, чтобы меры перехода осуществлялись без активной роли государства и местного самоуправления помимо борьбы с бедностью.

Концепция Жилищного кодекса РФ в области предоставления жилища, преследуя цель выхода государства из этих отношений, возлагает на муниципальный жилищный фонд и муниципальные образования обеспечение лиц, состоящих в очереди 20-летней давности, а также новой очередности из лиц малоимущих и нуждающихся в жилом помещении. За собой государство оставило всего лишь обязательство обеспечивать в государственном жилищном фонде лишь избирательно, в силу принимаемых федеральных законов и законов субъектов РФ (федеральные государственные гражданские служащие, военнослужащие, судьи, сотрудники прокуратуры и других правоохранительных органов и т.п.), а также в силу Федерального закона N 122-ФЗ порядка 10 льготных категорий из "старой" 20-летней очереди, состоящей из более чем 50 льготных категорий, независимо от их материального положения по месту работы (службы).

Исключив как принцип функцию главного инструмента решения квартирного вопроса, что было присуще Советскому государству, Кодекс несправедливо возложил ответственность только на органы местного самоуправления за одновременное обеспечение очередников, состоящих на учете теперь уже двух систем удовлетворения жилищных потребностей граждан - советской и постсоветской. С такой задачей они, очевидно, не справятся.

Уход государства из сферы решения жилищной проблемы, приведший к застою 90-х годов и начала XXI столетия, должен служить побудительным мотивом, чтобы занять это поле исключительно инициативными гражданами. Однако ни граждане, ни органы местного самоуправления в силу своего материального положения, особенно после кризиса 1998 г., не были в состоянии справиться с этой задачей. Стремительный уход государства из финансирования строительства в прежних объемах не сбалансирован с материальными возможностями граждан и органов местного самоуправления участвовать в жилищном строительстве и образует фактор, который будет длительно влиять на общество.

"Принятие нового ЖК РФ 2004 г. не только не способствует решению жилищной проблемы, осуществлению права граждан на жилище, а, наоборот, создает трудности для весьма большого количества граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий" .

--------------------------------

Цибуленко З.И., Ткаченко Т.В. Новое жилищное законодательство Российской Федерации: Материалы международной научно-практической конференции "Гражданское законодательство Российской Федерации как правовая среда гражданского общества". Том 2. Краснодар: Просвещение - Юг, 2005. С. 22.

Представляется, что ст. 40 Конституции РФ не допускает такое перераспределение обязанностей между государством и местным самоуправлением, такую комбинацию. Ее ч. 3 исходит из равного участия двух разновидностей публичной собственности - государства и муниципальных образований - в решении жилищной проблемы. Отмеченное Жилищным кодексом РФ толкование конституционной нормы нарушает равенство разновидностей публичного жилищного фонда.

Концепция Жилищного кодекса РФ в области эксплуатации и ремонта частного жилищного фонда заключается в том, что ранее введенная в гражданский оборот такая организационно-правовая форма управления домом, как "кондоминиум", исключена и заменена такой формой, как "общее собрание собственников помещений" в многоквартирном доме. Это отражение общей концептуальной идеи о неконструктивности инициативного, добровольного объединения собственников помещений в многоквартирном доме в целях согласованного управления и, наоборот, конструктивности такой организационно-правовой формы управления многоквартирным домом, как "общее собрание собственников помещений", основанной лишь в силу закона и факта наличия права собственности на помещение, решения которого будут обязательными также и для тех, кто отсутствовал на общем собрании или остался в меньшинстве при голосовании. Тупиковая ситуация образована законом для тех, кто хочет обжаловать в судебном порядке решение, принятое на общем собрании большинством голосов (простое или квалифицированное большинство): имеют юридическое значение только нарушения существенного значения и убытки, которые в результате решения понесло то лицо, которое отсутствовало на этом общем собрании или голосовало против принятого решения.

Стало быть, для законодателя оказался предпочтительным, приоритетным принцип принуждения к вступлению в объединение собственников помещений в многоквартирном доме, а не конституционный принцип, содержащийся в норме ст. 30 Конституции РФ: "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем". Осуществление первого принципа дает ожидаемый государством в данных отношениях социальный результат, осуществление конституционного принципа - нет.

В данном случае дисциплина внутри названной организационно-правовой формы объединения похожа на партийную дисциплину, например, КПСС, построенной в свое время по принципу демократического централизма, где меньшинство подчиняется большинству. Это общественное объединение основано на членстве, где член такого объединения путем сознательного индивидуального волеизъявления принимает жесткую дисциплину.

Однако общее собрание собственников помещений не основано на членстве, и придание ему формы объединения, основанного на членстве, и только в части соблюдения установленной законом дисциплины, а не в части волеизъявления лица, входящего в объединение, означает необоснованное смешение организационно-правовых форм.

Уже однажды было выявлено нарушение Конституции РФ принуждением к членству в товариществе собственников жилья и Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 апреля 1998 г. была зафиксирована частичная неконституционность Федерального закона "О товариществах собственников жилья".

Наконец, признание общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме в таком качестве нарушает требования гл. 16 ГК РФ, предусматривающие обязательность согласия между сособственниками в использовании общей собственности, каковым является общее домовое имущество в многоквартирном доме, когда принимается решение. По гражданско-правовым правилам, если достичь общего согласия об использовании общего имущества не удалось между сособственниками и это не представляется возможным, принудить может только суд. Жилищным кодексом РФ в этом же случае приоритет отдан решению сособственников, принятому на общем собрании большинством голосов, которое заменяет, вытесняет судебное решение. Жилищный кодекс РФ не нашел правильного выхода из создавшегося положения. Гражданский кодекс РФ не открывал ему иного решения.

Статья 40 Конституции РФ прямо не адресована отношениям эксплуатации и ремонта жилищного фонда, но эти отношения оказались в сфере действия ст. 30 Конституции РФ, закладывающей основу организационно-правовых форм, создаваемых в сфере управления многоквартирными домами.

Жилищный кодекс РФ как радикальная мера жилищно-коммунальной реформы втягивает все население страны в хозяйственные отношения с управляющими организациями независимо от того, подготовлено ли оно психологически, материально, имущественно к ним, что может привести к тяжелым последствиям для граждан.

По мнению Председателя Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина, "можно и нужно принцип "социального государства" обеспечивать правовым путем, в том числе с помощью законодательных ограничений на проведение таких социально-экономических реформ, которые нарушают конституционные права и свободы граждан" .

--------------------------------

Конституционный Суд поворачивает налево // Известия. 2005. 25 октября.

4. Группа жилищных прав, связанных с неустойчивым, непостоянным, срочным пользованием жилой площадью, скорее проживанием на площади (права поднанимателей либо нанимателей в домах ЖСК и в индивидуальном жилищном фонде, служебных квартир и площади в общежитиях, временных жильцов), образовавшаяся в советский период, подверглась серьезным изменениям в постсоветский период.

Сначала Законом об основах федеральной жилищной политики, затем Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 179-ФЗ специальный жилищный фонд (названный так в литературе) был преобразован в специализированные дома, а потом в Жилищном кодексе РФ - в специализированный жилищный фонд (раздел IV), расширен сначала гостиницами-приютами, домами маневренного фонда, специальными домами для одиноких престарелых, домами-интернатами для инвалидов, ветеранов, затем жилыми помещениями из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев; из фонда жилья для временного поселения лиц, признанных беженцами; из фонда жилья для временного поселения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, которое приобретено за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа и заложено в обеспечение возврата кредита или целевого займа. Служебные жилые помещения были необоснованно выведены из числа специализированных домов в Законе об основах федеральной жилищной политики и восстановлены в числе жилых помещений специализированного жилищного фонда только Жилищным кодексом РФ (ст. 92).

--------------------------------

СЗ РФ. 2002. N 52 (часть I). Ст. 5135.

Что касается жилых помещений в домах системы социального обслуживания населения, нами уже обращалось внимание на то, что эти жилые помещения не могут быть отнесены к жилому фонду. Движущей силой расширения числа такого рода жилых помещений, которая потянула за собой шлейф других помещений для включения их дополнительно в состав специализированного жилищного фонда, была необходимость образования жилых помещений для временного размещения граждан, утративших жилье в результате обращения взыскания на жилое помещение, заложенное в обеспечение возврата предоставленного банковского кредита или целевого займа. Этот фонд следовало формировать срочно, немедленно, в отличие от других разновидностей, которые к 2002 г. уже были сформированы и функционировали.

В советский период договорные начала в пользовании специальными жилыми помещениями были изначально приданы лишь служебным жилищам (ст. 106 ЖК РСФСР), а через много лет общежитиям , которые длительное время находились в правовом режиме казарменного типа. Только с переходом к найму, а следовательно, и к договорным отношениям правовой режим общежитий стал меняться в гуманитарную сторону.

--------------------------------

СП РСФСР. 1988. N 7. Ст. 95; Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 31. Ст. 2860.

Уже Федеральным законом от 24 декабря 2000 г. N 179-ФЗ было установлено требование о том, что все указанные помещения должны отвечать санитарным и техническим требованиям. Однако федеральным законодательством допускалось и иное. Фактическое пользование общежитием не должно быть ниже установленного норматива, что создавало переуплотнение. К ограничениям, установленным еще Жилищным кодексом РСФСР применительно к договору найма служебного жилого помещения (ст. 106), названный Закон добавил новое ограничение - отсутствие права приватизировать жилое помещение специализированного жилого помещения (ст. 108.3).

Жилищный кодекс РФ систематизировал виды жилых помещений специализированного жилищного фонда, установив их закрытый перечень из семи категорий. Со всеми гражданами, являющимися нанимателями жилого помещения, заключается в письменной форме договор найма специализированного жилого помещения на основании решения о предоставлении такого помещения (ст. 100 ЖК РФ), в котором определяются предмет договора, права и обязанности сторон по пользованию специализированным жилым помещением, оплата. Правительство РФ утвердило 26 января 2006 г. Постановлением N 42 Типовые договоры найма специализированных жилых помещений, за исключением некоторых.

Упорядочены отношения расторжения договоров найма специализированного жилого помещения в судебном порядке.

Названные правовые меры составили конституционную основу в текущем жилищном законодательстве, соответствующую конституционному праву граждан на жилище.

5. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан и льгот, сложившаяся под регулирующим влиянием советского Жилищного кодекса РСФСР 1983 г., в основном сохранилась в постсоветский период до принятия Жилищного кодекса РФ, не соответствуя ст. 40 Конституции РФ. Принципиальные перемены, вытекающие из ст. 40 Конституции РФ, осуществились лишь после вступления в действие Жилищного кодекса РФ, т.е. с 1 марта 2005 г.

Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" (Закон о приватизации жилья) установил, что на "период перехода к рыночным отношениям для граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, сохраняется действующий порядок постановки на учет и обеспечения жилыми помещениями" (ст. 10). Эта норма утратила силу только с принятием Жилищного кодекса РФ. Именно Кодекс определил завершение переходного периода к рынку жилья.

Еще одна особенность - Конституция РФ 1993 г. сменила Конституцию РФ 1978 г. с совершенно иной схемой удовлетворения жилищных потребностей граждан, означающей, что переходный период, предусмотренный ст. 10 Закона о приватизации жилья, закончился, однако эта норма текущего законодательства продолжала действовать еще 11 лет, прежде чем законодатель определил другой рубеж, не предпринимая каких-либо действий по согласованию с Конституцией РФ. В течение этого десятка лет система "дозревала" к переходу. Когда переход, по мнению законодателя, закончился юридически, то жить, как велит ст. 40 Конституции РФ, для большинства населения фактически оказалось невозможно, тяжело, даже при той небольшой социальной поддержке со стороны государства (органов местного самоуправления). Создалось и юридическое, и фактическое несовпадение. Вступление в действие ст. 40 Конституции РФ можно было оформить конституционным положением о переходе. Социальный "люфт", о котором говорилось выше, в обеспечении жильем в советский период получил новую точку отсчета в постсоветский период - определение критерия малоимущих, который не позволяет в рыночных условиях даже при социальной поддержке государства (органов местного самоуправления) решить индивидуально свой квартирный вопрос.

Материальное положение этого слоя общества, чей умеренный доход выше дохода малоимущих, но ниже среднего, таково, что входящие в него лица не смогут участвовать в рынке недвижимости, даже если они частично примут участие в жилищно-строительной кооперации. Очевидно, следует расширить критерий в определении категории "малоимущих".

Советские условия обеспечения граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, порядок распределения и предоставления жилых помещений публичного жилищного фонда, вписавшиеся в рыночные условия переходного периода как автономная система, соответствовали больше принципиальной схеме решения квартирного вопроса, установленной ст. 58 Конституции РФ 1978 г. (в редакции от 9 декабря 1992 г.), нежели принципиальной схеме решения квартирного вопроса, установленной ст. 40 Конституции РФ 1993 г. Сравнение это чисто юридическое, поскольку материальный результат функционирования прежней системы в принципиально новых условиях рыночной экономики переходного периода пока несопоставим с советским периодом, что, естественно, отразилось и на формате системы, сузившей свое влияние на общее решение жилищной проблемы и уступившей место параллельной системе, обусловленной рынком жилья переходного периода.

Создалась "неразбериха" с лицами, принятыми на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, до принятия Жилищного кодекса РФ, и лицами, нуждающимися в жилом помещении, принятыми на очередь органами местного самоуправления после введения в действие Жилищного кодекса РФ, с разными источниками финансирования жилищного строительства в зависимости от перераспределения категорий граждан в обеспечении льготами, в том числе жилищными, между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленных Законом от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ.

В одном списке на получение жилого помещения в течение 2007 - 2008 гг. оказались нуждающиеся в жилых помещениях и принятые на учет после вступления в действие Жилищного кодекса РФ в период после 1 марта 2005 г. и до 1 января 2007 г. и лица, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений и признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий еще до 1 января 1990 г.; отдельно обеспечиваются жильем граждане, имеющие право на первоочередное предоставление жилых помещений, признанные нуждающимися в улучшении жилищных условий до 1 января 1990 г., за счет средств федерального бюджета, названные Федеральными законами "О ветеранах" и "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", принятые в порядке общей очереди до 1 января 1988 г. (Постановление Правительства Москвы от 19 июня 2007 г. N 468-ПП "Об итогах выполнения городских жилищных программ в 2006 году и о городских жилищных программах на 2007 - 2008 годы").

Как решить усложненную Жилищным кодексом РФ задачу построения эффективной системы обеспечения жильем, прежде всего социального использования, принятых на учет по многочисленным очередям, если даже объем жилищного строительства увеличится в 3 раза, и сократить время ожидания жилого помещения в порядке очереди в несколько раз?

6. В переходный период в процессе приватизации жилищного фонда публичных форм собственности возник рынок жилья, что принципиально меняло структуру собственности жилищного фонда - право публичной или кооперативной собственности на многоквартирный жилой дом уступило место праву собственности на квартиру в целом, потом и на изолированную комнату, а потом и на нежилое помещение в доме, а также на придомовый земельный участок. Законодательство называло одновременно и право собственности на часть жилого дома, квартиры и другого помещения.

В отличие от советского периода, потребительская личная собственность на жилой дом (его часть) заменялась правом частной собственности на жилые помещения, устанавливалось равенство всех форм собственности, ликвидировалось нормирование права собственности по количеству и размерам жилищных единиц, которые могли быть в собственности согласно общему непрофильному закону о собственности. Законом о приватизации жилья был установлен основной для переходного периода доступный населению способ перехода от найма жилья к его собственности, формированию рынка недвижимости.

"Право граждан на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого помещения не имеет конституционного закрепления - по мнению Конституционного Суда РФ, - и не подпадает под характеристики основных прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Данное право, исходя из того что приватизация жилья определяется в ст. 1 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" как бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном или муниципальном жилищном фонде, проявляется, существует и реализуется как субъективное право конкретного физического лица, фактически занимающего на правах нанимателя жилое помещение в государственном или муниципальном жилищном фонде" (Постановление от 15 июня 2006 г. N 6-П).

Данная правовая позиция Конституционного Суда противоречит ранее им высказанной: право на приватизацию "установлено законодателем в конституционно значимых целях, поскольку оно связано с реализацией прав граждан на жилище, свободу передвижения, а также права собственности (ст. ст. 27, 35 и 40 Конституции РФ)" .

--------------------------------

Так оно определялось ранее в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 октября 2000 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в связи с запросом Майнского районного суда Ульяновской области, а также жалобами граждан Е.Е. Насоновой и Н.П. Ярушиной // СЗ РФ. 2000. N 44. Ст. 4399.

В научной литературе обращается внимание на то, что приватизационные отношения представляют "два взаимоувязанных между собой правовых блока: конституционно-правовой, включающий в себя нормы государственного охранительного регулирования института приватизации (ст. ст. 8, 9, 35, 40, 71, 72 Конституции РФ), и гражданско-правовой" . Таковое утверждение не вызывает сомнения. Прежде чем наниматель жилого помещения приобретет право собственности на этот объект в силу договора о передаче и государственной регистрации права собственности, орган государства (местного самоуправления) должен иметь общие полномочия на осуществление такой сделки, а не в зависимости от его усмотрения. Приватизация жилого помещения - лишь способ приобретения права частной собственности на этот объект.

--------------------------------

Горина Н.В. Гражданско-правовое регулирование приватизации жилищного фонда в Российской Федерации. Автореферат дис. ... к.ю.н. Томск. С. 17 - 18.

Обязанность однократной и безвозмездной приватизации возложена Федеральным законом на государство в целом как субъект конституционных отношений, равно как и на муниципальные образования, это публично-правовая обязанность в публично-правовых целях, равно как и прекращение в публично-правовых целях приватизации и замена ее выкупом. Приватизация жилья входит в число мер, которые органы государственной власти и органы местного самоуправления должны осуществлять согласно ч. 2 ст. 40 Конституции РФ, чтобы создать условия для реализации права граждан на жилище. "Публично-правовые образования могут иметь только те гражданские права и обязанности, которые соответствуют их целям, в соответствии с которыми они действуют и которые отвечают публичным интересам" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 51.

"Поскольку уровень доходов не позволял большей части населения России обеспечивать себя собственностью в жилищной сфере самостоятельно, - говорится в Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П, - граждане реально могли воспользоваться (и многие из них воспользовались), как правило, только одним способом приобретения жилья в частную собственность - путем бесплатной приватизации занимаемых ими жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов".

По мнению Г.А. Гаджиева, конституционное право частной собственности, "по существу, обеспечивает существование целого ряда других конституционных прав, создавая условия для их реализации. Реализация конституционного права на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности возможна только при условии обладания "своим имуществом". Эта функция конституционного права частной собственности - обеспечивать условия реализации других конституционных прав - имеет настолько важное значение для конституционного права, что служит основой для утверждения о том, что конституционно-правовое понятие права собственности шире гражданско-правового субъективного права собственности" .

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Г.А. Гаджиева "Конституционные основы современного права собственности" включена в информационный банк согласно публикации - "Журнал российского права", 2006, N 12.

Гаджиев Г.А. Конституционные основы современного права собственности // Актуальные проблемы права собственности: Материалы научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся (Москва, 25 октября 2006 г.). М.: Юриспруденция, 2007. С. 12.

Доступность для широких слоев населения рассматриваемого способа стать собственником занимаемого жилого помещения связана с установленными законом принципами - добровольность приватизации жилища и ее безвозмездность, достигнутая в результате столкновений разных подходов, оказавшихся в итоге политическими.

Политический подход к приватизации Г.Х. Попов определил так: "Доперестроечное общество можно разделить на две группы. Первые, их большинство, - это те, кто как был ничем, так им и остался (т.е. свободные от всякой собственности). Вторые, их меньшинство, это те, кто вышел из старого общества с запасом "прочности", в их руках власть, должности, связи, деньги, контроль и распоряжение собственностью. Ясно, что подход к перестройке этих двух групп общества принципиально различен. Первые борются за бесплатное разгосударствление земли, средств производства, недвижимости, за равные права всех граждан на созданную общим трудом государственную собственность. Вторые предпочитают делать государственную собственность с участием существующих структур - аппарата партии, министерств, председателей колхозов, профсоюзов и пр., вместо бесплатности, вводя при этом принцип выкупа собственности, чтобы отстранить неимущих" .

--------------------------------

Попов Г.Х. Когда ищут врагов, их в конце концов находят среди друзей // Комсомольская правда. 1991. 26 марта.

Программа Шаталина-Явлинского предлагала передачу жилья в собственность проживающим в пределах нормы, определяемой не республиками, а местными Советами, с оплатой остальной части жилой площади сверх нормы по символической цене. При этом такая мера будет действовать лишь в течение определенного срока (предлагалось до 1 июля или до 1 декабря 1991 г.). В дальнейшем выкуп квартир мог состояться только по рыночной стоимости, а квартирная плата резко повышалась.

Пройденный минимум в размере 9 кв. м был назван Госкомархитектурой при Госстрое СССР в расчете на одного человека при обсуждении Основных направлений жилищной политики в современных условиях . Но этот размер был заниженным против уровня фактической обеспеченности жильем на тот период. В РСФСР колебания обеспеченности по регионам составляли от 13,4 кв. м до 17 кв. м жилой площади на одного человека.

--------------------------------

Известия ЦК КПСС. 1990. N 3. С. 14.

В связи с этим был уместен вопрос, задаваемый О. Богомоловым: "но как объяснить народу, почему он должен выкупать то, что принадлежит ему по Конституции, что создано его трудом? А если не принадлежит и никогда не принадлежало, то не уйти от вопроса: в каком же обществе мы живем, что построили ценой стольких жертв и лишений?" .

--------------------------------

Богомолов О. Каждому - по 5000 долларов // Российская газета. 1991. 24 апреля.

Не случайно поэтому желание ряда местных органов самоуправления уйти от нищенского расчета в соответствии с нормативами в бесплатной передаче в собственность квартир проживающим в них семьям. Ими принимались решения о бесплатности передачи в собственность всей площади занимаемых квартир.

Такое же решение принял и Федеральный закон. Реституция, принятая в ряде стран Восточной Европы, возвращающая право собственности на жилые дома, национализированные и муниципализированные после Октябрьской революции, в Российской Федерации исключалась. Разгосударствление первоначально приняло абсолютный характер во времени, отказавшись от ограничения по срокам его осуществления, от возмездности, нормированности жилого помещения, исключив на первых порах коммунальные квартиры, если у проживающих не было единства в принятии решений, а также от приватизации непригодных для постоянного проживания жилых домов и жилых помещений; площади специализированного жилищного фонда и площади в закрытых военных городках. Придомовые земельные участки не приватизировались.

Определением Конституционного Суда РФ от 5 июня 1995 г. N 32-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина С.В. Трошина обращено внимание на следующее: "Особые правила приватизации, исключающие установление различных правовых режимов для отдельных жилых помещений в коммунальных квартирах и тем самым ограничивающие право проживающих в них граждан на приобретение этих помещений в собственность, введены в жилищное законодательство в целях защиты интересов тех нанимателей, которые по различным причинам не реализуют свое право на приватизацию... Ссылка заявителя на ст. 19 Конституции РФ произвольна, поскольку запрет на приватизацию комнат в коммунальных квартирах, содержащийся в ст. 4 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", является универсальным, не содержит каких-либо изъятий по признаку социальной, национальной или иной принадлежности и применяется ко всем гражданам без исключения".

Через три года Конституционный Суд РФ в Постановлении от 3 ноября 1998 г. N 25-П признал запрет на приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах не абсолютным, приняв во внимание ч. 2 ст. 16 Закона "Об основах федеральной жилищной политики", которой допускалась (при определенных обстоятельствах) передача освобождающихся в коммунальных квартирах жилых помещений в частную собственность. Была принята во внимание та часть ст. 4 Закона о приватизации жилья, по которой предприятия, учреждения, организации, в чьем управлении находился специализированный жилищный фонд, вправе были принимать отдельные решения о приватизации как исключение из общего правила.

Судебное обыкновение к этому времени сложилось таким образом, что коммунальная квартира могла быть объектом приватизации "только как совокупность всех ее жилых помещений, т.е. только в том случае, если все наниматели в такой квартире изъявляют желание стать собственниками занимаемого ими жилья. Тем самым реализация права на приватизацию жилого помещения ставилась в зависимость от субъективного усмотрения как самого собственника (владельца) жилья, так и нанимателя других жилых помещений в коммунальной квартире". В этом случае сосед - наниматель другого жилого помещения в этой квартире "может произвольно (необоснованно) препятствовать приватизации. Следовательно, оспариваемая норма не согласуется в полной мере с целями и сущностью указанного положения ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ". При этом лица, желающие приватизировать жилое помещение, "лишены возможности реально воспользоваться судебной защитой от нарушающих их права действий как собственника, так и других нанимателей", что противоречило принципу равенства перед судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ). Поэтому Конституционный Суд РФ признал ст. 4 Закона о приватизации жилья в части, ограничивающей этот процесс в коммунальных квартирах публичных жилищных фондов социального использования, неконституционной (ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. ч. 1 и 2 ст. 46 и ч. 3 ст. 55).

Стало быть, с 1998 г. жилое помещение в виде комнаты стало фактически самостоятельным объектом права собственности именно в коммунальной квартире, хотя часть первая ГК РФ (ст. 288) задолго до этого судебного Постановления признала право собственности на жилое помещение. Однако ГК РФ понятия жилого помещения в виде комнаты не знает, а знает только в виде квартиры (ст. 289) или жилого дома (ст. 292).

Группа федеральных законов: "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию" (ст. 1), "Об образовании" (п. 1 ст. 39), "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (п. 7 ст. 27) - в целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение гражданами доступного и бесплатного образования ввели запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, находящихся в управлении образовательных учреждений и вузов. Основное право собственности на жилое помещение принесено в жертву праву на образование (ст. 43 Конституции РФ).

Конституционный Суд РФ расценил очередное установление запрета на приватизацию жилых помещений, находящихся в управлении образовательных учреждений и вузов в сельской местности, как свидетельство отступления от провозглашенного ст. 19 Конституции РФ принципа равенства и недопущения дискриминации определенной категории граждан в зависимости от места жительства и рода занятий. Такой запрет не может не препятствовать осуществлению ими права свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, получать в порядке приватизации наравне с другими гражданами жилье из государственного и муниципального жилищного фондов в собственность, а следовательно, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ), а также возможности требовать от органов государственной власти (местного самоуправления) обеспечения одинаковых правовых предпосылок для осуществления права на жилище.

При этом ранее установленный Законом трехлетний срок моратория Законом был заменен на неограниченный сроком запрет для граждан, работающих в сфере образования и проживающих в сельской местности. Этот запрет является таким умалением их права на приватизацию занимаемых жилых помещений, которое, по существу, означает его полную отмену, что противоречит требованиям ст. 55 (ч. 2) Конституции РФ.

Как и в советский период, постсоветским законодателем повторена ошибка распространения на уже занятые жилые помещения иного правового режима. "Такое ограничение не служит необходимым и соразмерным средством защиты конституционно признаваемых публичных интересов, а также прав и законных интересов других лиц". Нормы, содержащие запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными (муниципальными) образовательными учреждениями, признаны неконституционными.

Признание каких-либо положений неконституционными служит основанием для отмены в установленном порядке аналогичных положений в других нормативных правовых актах, и они не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами (ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Эта же норма Закона запрещала приватизацию жилищного фонда стационарных учреждений социальной защиты населения, находящегося в сельской местности. Однако законодатель эту норму не отменил, а Конституционный Суд РФ, к сожалению, не обязан выходить за рамки заявленных требований, содержащихся в жалобе, и даже не допускает очевидной аналогии в толковании Закона, какая требовалась, в частности, в этом случае. Согласно ст. ст. 86 и 99 названного Закона пределом его проверки актов законодательства является исчерпывающий перечень названных им позиций. Прежде всего устанавливается соответствие между ними и Конституцией РФ по содержанию норм, выявляются нарушения конституционных прав и свобод граждан.

Запрет, предусмотренный той же нормой, продолжал действовать, что послужило основанием для группы граждан обратиться с жалобой в Конституционный Суд РФ на неконституционность запрета. Его Определением от 10 декабря 2002 г. N 316-О запрет был признан аналогичным в той мере, в какой норма о нем распространяется на жилищный фонд, находящийся вне территории учреждений социальной защиты населения.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 5. Ст. 503.

Неконституционные положения, нарушающие конституционную основу жилищного законодательства, устранялись благодаря конституционному судопроизводству, в отличие от советского периода, когда нарушения Конституции консервировались и сохраняли свою разрушительную юридическую силу долгие годы. Отсутствие самокритики у современного законодателя компенсируется функцией конституционного судопроизводства.

7. Учитывая материальную неподготовленность, т.е. низкую платежеспособность бывшего нанимателя, а теперь собственника занимаемого жилого помещения, к несению бремени по капитальному ремонту, законодатель справедливо сохранил обязанность "за бывшим наймодателем... производить капитальный ремонт дома в соответствии с нормами содержания, эксплуатации и ремонта жилищного фонда" (ст. 16).

Государство (органы местного самоуправления), чтобы освободиться от этой обязанности, установило в Вводном законе Жилищного кодекса РФ дату 1 января 2007 г., когда эта норма признавалась утратившей силу. При этом не был принят во внимание колоссальный недоремонт за прошедшее время. И только Федеральным законом от 30 июня 2006 г. изменили эту дату на 1 марта 2010 г. - срок такой же недолгий. Но на этот раз будущую отмену обязанности сопроводили принятием 21 июля 2007 г. Федерального закона "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" , которым предусмотрены меры по проведению капитального ремонта многоквартирных домов и по переселению проживающих в аварийном жилищном фонде.

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2881.

СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3798.

<< | >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме § 3. Изъяны обеспечительной функции постсоветского жилищного законодательства:

  1. В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА), 2016
  2. 24.Обеспечительные меры АС (основания, виды, порядок применения). Защита интересов сторон при применении обеспечительных мер.
  3. 3. Постсоветская экономическая мысль
  4. Обеспечительные меры
  5. Постсоветская экономическая школа. Российский институционализм
  6. ГЛАВА VII. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВОВ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНОЙ СФЕРЕ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ
  7. Глава XXXV Развитие интеграционного сотрудничества России со странами постсоветского пространства
  8. 25.Предварительные обеспечительные меры АС.
  9. Возможность экономического порядка в хозяйстве постсоветской России
  10. Основания для принятия обеспечительных мер
  11. Заявлениео принятии обеспечительных мер
  12. 4.5. Обеспечительные меры: виды, условия принятия, судебная практика
  13. Приложение 4 Заявление о принятии обеспечительных мер*(377)
  14. 4.1. Структура жилищно-коммунального хозяйства
  15. 5.3 Финансирование жилищно-коммунальной сферы
  16. 7. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО.
  17. 7. ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО.
  18. Жилищно-коммунальное хозяйство