загрузка...

§ 2. Конституционно защищаемые ценности

1. Советское и постсоветское конституционное право граждан на жилище (ст. 40 Конституции РФ) - два разных по содержанию права, имеющих две принципиально разные характеристики политической и правовой воли и два принципиально разных состояния соблюдения юридико-технических требований.

Основные права и свободы российских граждан Конституция РФ объявила непосредственно действующими, в отличие от доктринального признания их таковыми в период действия советских Конституций. "Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст. 18).

Теперь уже не в юридической литературе, а непосредственно в Конституции РФ определяется (ст. 64), что конституционное право граждан на жилище в сумме со всеми остальными основными правами и свободами, а равно и обязанностями граждан, предусмотренными Конституцией РФ, составляют "основы правового статуса личности в Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном Конституцией РФ" (ст. 55), и, что очень важно, право, предусмотренное ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, никогда не может быть ограничено (ст. 56).

Российская Федерация, вступив в Совет Европы, обрела новый институт Уполномоченного по правам человека, создала суд присяжных, открыла российским гражданам правовую возможность обжалования решений государственных органов и судов в международную судебную инстанцию - Европейский суд по правам человека.

В Конституции РФ 1993 г. - это право живое, реализуемое право, обладающее общим юридическим механизмом защиты основных прав граждан. В постсоветской Конституции создан юридический механизм осуществления основного права российских граждан на жилище, но нет социальных гарантий обеспечения каждого жильем. В советских Конституциях были социальные гарантии обеспечения всех жильем, но не было юридического механизма осуществления этого основного права. В Конституции РФ закреплены:

1) конституционное право на неограниченную судебную защиту (ст. 46);

2) конституционное судопроизводство наряду с гражданским и уголовным (ст. 118);

3) судебный нормоконтроль за текущим законодательством (ст. 125);

4) провозглашена свобода передвижения и выбора места пребывания и места жительства (ст. 27);

5) введен государственный правозащитный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (подп. "е" п. 1 ст. 103).

Дополнительно введенные наряду с конституционным правом граждан на жилище названные выше конституционные права и свободы граждан в совокупности образуют единую группу смежных основных прав и свобод в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан. Обогатившись новыми юридическими средствами защиты, новое поколение основного права граждан на жилище обрело юридическую силу субъективных прав, реальную ценность для каждого помимо ценности жилищных прав, изначально способных юридически к реализации.

"Можно прийти к выводу о том, - подчеркивает В.М. Жуйков, - что в сфере разрешения споров о праве главным и решающим органом становится суд, который теперь обладает всеми качествами, присущими самостоятельному органу государственной власти, и способен в цивилизованной форме обеспечить эффективную защиту нарушенных прав. Из этого следует также и то, что все другие органы, управомоченные законом на разрешение споров о праве, должны рассматриваться только как органы их предварительного, досудебного (выделено автором) разрешения, решения которых по заявлениям не согласных с ними заинтересованных лиц в полном объеме (выделено автором) являются предметом контроля со стороны суда; решения же судов никаким другим несудебным органам неподконтрольны и могут быть в установленной законом процедуре пересмотрены только вышестоящими судами" .

--------------------------------

Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997. С. 107.

Конституционное право граждан на жилище юридически обеспечивалось и обеспечивается двумя рядами правовых мер: конституционным рядом и текущим законодательством, прежде всего жилищным. В советский период конституционный ряд был представлен основным правом на неприкосновенность жилища и функцией конституционного контроля за соблюдением Конституции жилищным законодательством, выполняемой внесудебным органом государственной власти. В постсоветский период этот ряд существенно пополнился названными конституционными охранительными мерами, одновременно функционально изменились взаимоотношения между охранительными мерами в Конституции РФ и текущим законодательством. Конституционная основа текущего законодательства под контролем конституционной юстиции, конституционного судопроизводства, которое, в отличие от советского внесудебного органа государственной власти, осуществляет конституционный контроль по жалобам граждан, прецедентно. Конституционная основа жилищного законодательства, призванная обеспечивать действие основного права граждан на жилище, оказалась небезупречной. И если в советский период неконституционность отдельных норм жилищного законодательства сохранялась до завершения этого периода, то в постсоветский период такие законоположения утрачивают силу оперативно. Такого влияния на состояние текущего законодательства советские Конституции не знали.

--------------------------------

"Не вдаваясь глубоко в существо спора о соотношении терминов "конституционный контроль" и "конституционный надзор", следует оговориться, что различие между указанными понятиями, как представляется, следует провести в зависимости от механизмов воздействия контролирующего и надзирающего органа, которые они могут использовать в отношении "нарушителя". Правом активного вмешательства и "дисквалификации" проверяемых актов, на наш взгляд, обладает контролирующий орган, поэтому использование понятия "конституционный контроль" представляется более обоснованным. Впервые данный термин встречается в принятом в 1991 г. Законе "О Конституционном Суде РСФСР" (Захаров В.В. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник конституционного права. М.: Юрлитинформ, 2005. С. 17).

Постсоветское конституционное право граждан на жилище, лишенное социальных гарантий его первого поколения, но сопровождаемое общим конституционным механизмом гарантий обеспечения основных прав и свобод граждан, восстанавливает субъективное жилищное или иное право каждого путем либо общеобязательного толкования, исключающего любое иное истолкование законоположения в правоприменительной практике, либо путем признания законоположения неконституционным, т.е. утратившим силу.

Связь основного права на жилище со свободой на передвижение и выбора места жительства, а равно с правом на неприкосновенность жилища настолько неразрывна, что право на неприкосновенность жилища, а также свобода выбора жилых помещений для проживания составляют, по мнению отдельных исследователей, основные элементы собственно конституционного права на жилище . Если по Конституции РФ названные элементы представлены самостоятельными правами и свободами, то, очевидно, они не могут оставаться правомочиями одного основного права на жилище.

--------------------------------

Семина Т.А. Договор социального найма жилого помещения: история, современные проблемы правового регулирования: Автореферат канд. дис. М., 2007. С. 8.

Свобода передвижения и выбора места жительства дополняла большой комплекс основных прав и свобод, названных в Конституции РФ, связанных с личной жизнью каждого, и состоящего из: защиты достоинства личности (ст. 21), свободы и личной неприкосновенности (ст. 22), неприкосновенности частной жизни, личной и семейной тайны, своей чести и доброго имени (ст. 23), а также запретом сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (ст. 24), неприкосновенности жилища (ст. 25).

"Специфической особенностью конституционных прав и свобод, связанных с неприкосновенностью, - отмечает О.Е. Кутафин, - является то, что в опосредуемых ими отношениях и связях непременно участвует государство, которое является стороной всех этих отношений и связей. Такое участие - важнейшее условие их реализации, ибо эти права и свободы могут быть подлинными правами, а не декларациями только при условии, когда они подкрепляются постоянной и активной деятельностью государства" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 12 - 13.

Право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства Гражданский кодекс РФ (ст. 150) относит к числу нематериальных благ, личных неимущественных прав, как и названный выше перечень прав и свобод человека, неразрывно связанный с личностью. Неприкосновенность жилища не названа в Гражданском кодексе РФ, но это право стоит в числе других не названных в Кодексе нематериальных благ, поскольку перечень является примерным, при этом он в Конституции РФ, естественно, шире, чем в отраслевом ГК РФ.

Гражданский кодекс РФ признает принадлежность их гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемость и непередаваемость иным способом.

Л.О. Красавчикова отмечает, что неимущественное право "не производно от права на жилище потому, что оно каждый раз возникает первоначальным, а не производным способом . Кроме того, "множественность правовых форм реализации конституционного права на жилище (от прав собственника до прав временных жильцов и проживающих в гостиницах) исключает возможность "привязки" права на неприкосновенность жилища лишь к одной из них. Право на неприкосновенность жилища возникает независимо от того, на каких законных основаниях лицо проживает в данном жилище. При этом какого-либо сужения или расширения содержания этого права в зависимости от специфики основания возникновения права пользования тем или другим помещением не происходит: в любом случае никто не имеет права без законного основания войти в жилище против воли проживающих в нем лиц".

--------------------------------

Красавчикова Л.О. Личная жизнь граждан под охраной закона. М., 1983. С. 60.

Л.О. Красавчикова еще двумя отличиями отграничивает право на неприкосновенность жилища от права на жилище, а следовательно, и свободы передвижения и выбора места пребывания и места жительства. Это социальное назначение права на жилище и гражданско-правовые формы его реализации. Социальное назначение основного права на неприкосновенность жилища иное, чем у права на жилище, - юридическое обеспечение нематериальных потребностей личной жизни гражданина. Право на неприкосновенность жилища - одно из правомочий более широкого субъективного права - права на охрану личной жизни.

О.Е. Кутафин отмечает разное содержание права на неприкосновенность жилища в конституционном и отраслевом аспектах: "в отличие от гражданского или жилищного права, где рассматривается обладание жилищем как вещью, предметом, определяющим условия существования человека, конституционное право имеет своей целью защитить блага личной жизни, возможности уединения. Оно рассматривает жилище как внешнюю сферу, границу сферы частной жизни людей, которая не может быть нарушена, за исключением строго установленных случаев. При этом для конституционного права не имеет значения, арендуются человеком используемые им жилые и подсобные помещения или принадлежат ему на праве частной собственности" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 197.

Эти права не являются гражданскими, но защита осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом (ст. 12) и другими законами (УК РФ) в случаях и в порядке, ими предусмотренных, а также в тех случаях и тех пределах, в каких использование способов защиты гражданских прав (ст. 12) вытекает из существа нарушенного нематериального права и характера последствий такого нарушения" (ст. 150). Гражданский кодекс РФ выделяет в данном случае компенсацию морального вреда, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания действиями, нарушающими его личные неимущественные права), суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда (ст. 151).

Конституционная свобода передвижения и выбора места жительства (места пребывания) в российской правовой системе появилась по времени своего возникновения значительно позже права на неприкосновенность жилища и после основного права на жилище второго поколения, только в постсоветский период, вслед за внесением соответствующих изменений еще в Конституцию 1978 г., провозглашением в российской Декларации (ст. 12), и только потом она нашла свое место в действующей Конституции РФ (ст. 27).

В советский период в отсутствие этой конституционной свободы у законодателя отсутствовала возможность позволить себе утверждение такого права граждан, хотя бы на уровне текущего советского законодательства в системе других прав советских граждан. Ни Жилищный кодекс РСФСР, ни Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденные Постановлением Правительства от 31 июля 1984 г. N 335 , ни тем более ведомственные одноименные Примерные правила от 6 февраля 1964 г. N 01-03-20 не допускали какого-либо намека на введение на этом уровне такого рода свободы при осуществлении права на предоставление жилых помещений в домах публичных жилищных фондов ни в порядке длительного ожидания в очередности на общих основаниях, ни при переселении по основаниям, предусмотренным законом.

--------------------------------

СП РСФСР. 1984. N 14. Ст. 121.

Законодательство о жилищно-коммунальном хозяйстве / Составители: С.Ю. Лисовой, В.Н. Литовкин, А.Г. Хазиков. М., 1972. Т. 1. С. 477 - 490.

Только в постсоветский период уже при наличии конституционно установленной свободы передвижения и выбора места жительства (места пребывания) текущим законодательством - в целях определения форм и средств правовой защиты Гражданским кодексом РФ (ст. 150) - названная свобода была продублирована как субъективное право свободного передвижения и выбора места пребывания и места жительства.

Желание полностью освободиться от жесткой и необоснованной административной несвободы советского периода было настолько велико, что еще до принятия в 1993 г. Конституции РФ был принят Закон РФ от 25 июня 1993 г. "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" в соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию 1978 г., и международными актами о правах человека (Всеобщая декларация (ст. 13), Европейская конвенция (ст. 2 Протокола N 4)).

--------------------------------

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 278 - 282 (автор - В.Н. Литовкин).

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

Закон был призван прежде всего закрепить аннулирование института прописки, введение режима регистрации граждан по месту жительства и пребывания, установив крайне важное, но в дальнейшем мало соблюдаемое правило - независимость прав и свобод граждан от факта регистрации граждан или отсутствия таковой, т.е. отсутствие или наличие ее не может "служить основанием ограничения или условия реализации прав и свобод граждан" (ст. 3). "Иначе говоря, регистрация не создает прав и носит лишь правоподтверждающий характер" - отмечается в Докладе Уполномоченного по правом человека в Российской Федерации за 2007 год . В Докладе указывается: "Особую тревогу вызывает тот факт, что наряду с необоснованным ограничением самого права на выбор места пребывания или жительства существующий порядок и правовые последствия регистрации затрудняют реализацию иных конституционных прав. Несмотря на содержащийся в законе прямой запрет, нормативные правовые акты регионального уровня сплошь и рядом ставят реализацию прав и свобод граждан в зависимость от наличия у него регистрации по месту жительства".

--------------------------------

Российская газета. 2008. 14 марта.

Институт Уполномоченного по правам человека учрежден в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции иных государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод .

--------------------------------

Направления его деятельности:

- рассмотрение жалоб граждан на нарушения их прав;

- рассмотрение по собственной инициативе ситуаций, чреватых массовыми или грубыми нарушениями прав человека, случаев нарушения этих прав, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты прав лиц, не способных сделать это самостоятельно;

- анализ законодательства в области прав человека, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

- подготовка ежегодного, а также специальных докладов по отдельным актуальным вопросам соблюдения прав человека в Российской Федерации;

- выступления на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав граждан, обращение с рекомендациями о создании парламентских комиссий и о проведении парламентских слушаний;

- обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан;

- анализ правоприменительной практики в области прав человека и выработка предложений по ее совершенствованию и др. (Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год // Российская газета. 2007. 13 апреля).

В случае констатации Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина он вправе выступить на очередном заседании Государственной Думы с докладом, содержащим предложения об устранении названных Уполномоченным нарушений (п. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" ). Однако ему было отказано 19 января 2005 г. в этом, когда Уполномоченный обратился в Государственную Думу с просьбой предоставить ему предусмотренную конституционным законом возможность выступить на ее очередном заседании о массовых нарушениях прав граждан Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ о монетизации льгот, когда началась его реализация. Это был один из самых серьезных кризисов последнего времени . Мотив отказа - органы государственной власти не зафиксировали массовых нарушений прав человека, тогда как факт таких нарушений Уполномоченный устанавливает самостоятельно. При этом предварительное обсуждение на заседании Государственной Думы вопроса о предоставлении ему слова для доклада не предполагается.

--------------------------------

СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Генеральный директор ВЦИОМ Валерий Федоров. Предлоги и союзы // Российская газета. 2006. 9 августа.

Уполномоченный по правам человека оценил такое решение Государственной Думы "как нарушение пункта 1 статьи 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

Учитывая свое положение, определенное конституционным законом, Уполномоченный, на кого закон возложил осуществление государственной защиты прав человека и гражданина, в целях соблюдения баланса интересов государства и личности обратился в Правительство РФ с предложением о своем участии в проведении правовой экспертизы законопроектов в части соблюдения прав человека и гражданина перед решением вопроса о внесении их в Государственную Думу в порядке осуществления законодательной инициативы. Однако Министерство юстиции России посчитало нецелесообразным его участие в правовой экспертизе законопроектов на предмет их соответствия общепризнанным международным нормам и стандартам в области прав и свобод человека.

Единственное, что удалось Уполномоченному в 2005 г. в конструктивном сотрудничестве с правотворческими органами государственной власти, - это направить замечания и предложения в Совет Федерации Федерального Собрания РФ к его ежегодному Докладу "О состоянии законодательства Российской Федерации", в которых нашли отражение актуальные проблемы законодательного регулирования прав человека и их судебной защиты . Но этого мало.

--------------------------------

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год // Российская газета. 2006. 29 июня.

Как отмечается в Докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год и 2007 год, "Уполномоченный по-прежнему лишен права законодательной инициативы, в результате чего многие его рекомендации, касающиеся изменения существующих законов и принятия новых, не принимаются законодателем во внимание" .

--------------------------------

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля.

В целом это тревожные сигналы состояния и реализации активного, распорядительного правомочия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, обладающего и без того ограниченным набором властных полномочий по осуществлению внесудебной защиты прав и свобод человека, в отличие от правомочий зарубежных государственных правозащитников (омбудсменов) при схожести во многом функций этих институтов в зарубежном и отечественном законодательствах. Разработчики Федерального закона N 122-ФЗ о монетизации льгот не захотели слушать информацию о его неудовлетворительном качестве, выявившихся допущенных ошибках и недостатках при его реализации.

К сожалению, в Конституции РФ, как и в советских Конституциях, не установлена специальная государственно-правовая ответственность за грубое или массовое нарушение основных прав граждан. Она тем более необходима при непосредственном действии конституционных норм. Еще в период перестройки отмечалось, что "правовое государство немыслимо без четких и конкретных юридических мер ответственности должностных лиц высшего эшелона руководства за невыполнение обязанностей перед народом. Таких форм пока нет" .

--------------------------------

Кудрявцев В.Н., Лукашева Е.А. Социалистическое правовое государство // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989. С. 21.

В отличие от советских Конституций, установлены общие основания для отрешения Президента РФ от должности Советом Федерации (ст. 93) или для принятия решения об отставке Правительства РФ (ст. 117). Конечно, отсутствие специального основания, каким могло быть грубое или массовое нарушение основных прав и свобод, не исключает правовой возможности включить такие обстоятельства и в общее основание ответственности в каждом конкретном случае. Но вместе с тем иная направленность Конституции РФ (ст. ст. 2, 7, 17, 18, 56), в отличие от советских Конституций, ведет к формированию названного специального основания для отрешения от должности Президента РФ или отказу в вотуме доверия Правительству РФ. Такие конкретно-исторические события, связанные с грубым и массовым нарушением именно конституционных прав на жилище и его неприкосновенности, имели место в отечественной истории последнего времени, не говоря уже о прошлом.

Ни первое, ни второе поколения основного права граждан на жилище не выдержали испытания грубыми и массовыми нарушениями (в советский период грубые и массовые нарушения ст. 44 Конституции СССР в Азербайджане и Армении, в постсоветский - в Чечне).

2. Конституционное право российских граждан на жилище, относящееся ко второму поколению, установленное ст. 40 Конституции РФ, в целом преодолело конструктивный недостаток, имевший место в содержании конституционного права советских граждан первого поколения, - сущностную неполноту, а также получило конституционную защиту и, наконец, судебную практику. Его нынешние формулировки наполнились определенной конкретикой, сократили неопределенность, получили человеческое измерение, содержат правила поведения. И все-таки...

Наряду с его новым содержанием названная статья заимствует, воспроизводит основное и единственное положение статей прежних советских Конституций, похожее на их заголовок, - "каждый имеет право на жилище", несущее отпечаток прежней неопределенности, а также требующее специального толкования понятия "жилище".

Примечательно, что заимствование этого положения из советских Конституций получило также распространение в ряде постсоветских конституций стран СНГ - Конституции Украины (ст. 47), Конституции Республики Беларусь (ст. 48), прежней Конституции Кыргызской Республики (ст. 33) и Конституции Республики Таджикистан (ст. 36).

В конституциях иных стран СНГ вместо названного заимствования использовался иной подход. Речь идет о формулировании "права на удовлетворительный уровень жизни, в том числе на жилье" (ст. 31 Конституции Армении), создании условий "для обеспечения граждан жильем" в Республике Казахстан (ст. 25 Конституции Казахстана), формулировании "права на поддержку государства в получении благоустроенного жилого помещения и в индивидуальном жилищном строительстве" (ст. 22 Конституции Туркменистана).

Выявить признаки, сущностные черты основного права на жилище - значит выявить эти же соответствующие признаки, сущностные черты в жилищном законодательстве - носителе этих сторон основного права. Там, где есть соответствие, текущее жилищное законодательство будет находиться под защитой конституционного права граждан на жилище. В другой своей части, которая не будет отражать признаков, сущностных черт конституционного права на жилище, а также общих конституционных принципов, текущее жилищное законодательство не будет находиться под защитой Конституции РФ. Такая дифференциация законодательства крайне важна при определении подведомственности рассмотрения дел в Конституционном Суде РФ, будет ли гражданин конституционно защищен, если его основные права и свободы нарушены.

По мнению Е.В. Богданова, было бы неправильным вообще разделять конституционное право на жилище на его отдельные составляющие и после этого исследовать их самостоятельно, по сути, подменив право на жилище одним из его элементов и оставив при этом без анализа в целом основное право на жилище как таковое .

--------------------------------

Богданов Е.В. Указ. соч. С. 26.

Но позиция названного автора расходится со ст. 56 Конституции РФ и с практикой Конституционного Суда РФ, анализирующего при необходимости каждое утверждение, содержащееся в Конституции РФ.

Неопределенность заимствованного положения из советских Конституций и в советский, и в постсоветский периоды требует аутентического толкования, которое может дать теперь Конституционный Суд РФ. В советский период судебной власти не вверялся конституционный контроль.

В литературе редакция в целом ст. 40 Конституции РФ получает оценку как статья, не отличающаяся "конкретностью", поэтому Жилищному кодексу РФ отводится роль "снимающего" все неопределенности . Этим нарушается принципиальное соотношение конституционного и текущего законодательства. "Обратное видение" со стороны жилищного законодательства конституционного права граждан на жилище может быть нарушением его сути.

--------------------------------

Титов А.А. Комментарий к новому Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2005. С. 11.

2.1. В части 1 ст. 40 Конституции РФ, если принять во внимание воспроизводимое из советских Конституций положение во взаимосвязи с нормативным продолжением "никто не может быть произвольно лишен жилища", получает определенную направленность. Тогда в целом ч. 1 статьи могла бы быть истолкована как устойчивое пользование жилищем каждым. Без взаимосвязи двух положений исключительно первое положение "каждый имеет право на жилище" может быть истолковано по-прежнему многовариантно, неопределенно. Второе предложение ч. 1 статьи ("никто не может быть произвольно лишен жилища") требует уже конкретного нормативного продолжения в текущем жилищном законодательстве, а также в правоприменительной практике.

Эта же часть статьи признается в Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год нормативно определенной - она предоставляет гражданам государственные гарантии на "беспрепятственное и постоянное пользование жильем, а также на безопасную и здоровую среду обитания".

Вместе с тем Уполномоченный в этом случае не находит противоречия с ч. 1 ст. 40 Конституции РФ положений ст. 90 Жилищного кодекса РФ, устанавливающей возможность прерывать постоянное пользование выселением нанимателя с предоставлением другого жилья по норме общежития по договору социального найма, если он не вносит плату без уважительных причин (без конкретизации) за жилое помещение и коммунальные услуги в течение шести месяцев, тогда как в советский период эти же обстоятельства не были основанием для расторжения договора, хотя считает, "что выселение нанимателя жилья за неуплату должно рассматриваться как крайняя мера, применимая только в исключительных случаях, например, когда доказано, что он в принципе заплатить может".

По мнению О.Е. Кутафина, право на жилище означает "гарантированную для каждого гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Это право предполагает юридическую возможность стабильного пользования "имеющимся" у гражданина жилым помещением, недопущение произвольного лишения жилища, а также возможность улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 197.

По мнению И.А. Фаршатова, смысл первого предложения не должен трактоваться как "гарантированная возможность", а прежде всего подразумевает постоянное, устойчивое пользование жильем и то, что жилище неприкосновенно . Однако такой вывод не следует, если анализировать только первое положение без второго, само по себе. По мнению Л.М. Пчелинцевой, такая трактовка представляет собой достаточно односторонний подход к содержанию права на жилище .

--------------------------------

Фаршатов И.А. Право на жилище в условиях перехода к рыночной экономике // Журнал российского права. 2000. N 7.

Пчелинцева Л.М. Современный этап развития учения о праве граждан на жилище: теоретические аспекты // Жилищное право. 2004. N 3. С. 91.

Одним из обоснованных вариантов доктринального толкования заимствованного положения ч. 1 рассматриваемой статьи является ее следующее понимание: "никто в Российской Федерации не может быть вынуждаем к бродяжничеству, к жизни "на улице". Это связано с тем, что конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения... С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан" .

--------------------------------

Комментарий к жилищному законодательству Российской Федерации / Отв. ред. Г.А. Жилин. М., 2002. С. 1 - 2 (автор - В.И. Иванов).

Часть 1 статьи справедливо абстрагируется от социального положения носителя права на жилище, а также от разновидностей, качества объекта права. Это позволяет охватывать своим действием лиц, лишенных вообще жилища. Естественно, адресатом заимствованного положения может быть и бомж, любой деклассированный тип, весь диапазон граждан, лиц. Ключевым словом становится объект права - жилище, понятие которого отличается от понятия "жилое помещение", на что обращает внимание В.И. Иванов. От понимания объекта права зависит понимание содержания конституционного права на жилище, поскольку объект оказывает решающее влияние на содержание права. Если продолжить ряд, начатый В.И. Ивановым, то понятие "жилище" гораздо шире и понятия "жилищный фонд" (ст. 19 Жилищного кодекса РФ), выходит за его границы.

Существуют жилые помещения: входящие в состав жилищного фонда; которые не должны входить в состав жилищного фонда (помещения в гостиницах, санаториях, домах отдыха, местах заключения).

Жилищный кодекс РФ вслед за Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 1) необоснованно признал жилыми помещениями, включаемыми в состав жилищного фонда, дома ночного пребывания, дома социального обслуживания населения, что вызывает непринятие такого решения. Кодекс включил помещения в состав специализированного жилищного фонда, который составной частью входит в жилищный фонд в целом (ст. 19). Дом ночного пребывания является государственным социальным учреждением, функция которого - предоставлять для ночлега лицам без определенного места жительства в течение 12 часов койко-место с постельными принадлежностями и одноразовым бесплатным питанием на срок не более 10 дней подряд и не более 30 дней в году, а если больше, то уже за плату. В этом доме оказывается первая медицинская помощь и для поддержания общественного порядка учрежден круглосуточный пост милиции. При необходимости таких лиц определяют в стационарные государственные учреждения социального обслуживания.

Жилище само по себе однофункционально как место жительства. Но даже оно может быть местом пребывания человека, но уже вторично, производно. Оно несовместимо с такими функциями, преследующими специальные цели, как отдых, лечение, обслуживание. Этим целям отвечают иные жилые помещения, а не жилые дома, названные в Законе "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" . Дом ночного пребывания не является местом жительства, это место пребывания. Распространять понятия "жилое помещение", "жилищный фонд" на понятие "дом ночного пребывания" нет оснований. Дому ночного пребывания нормы жилищного законодательства не адресованы. Но Жилищный кодекс РФ искусственно распространил их на помещения социального учреждения.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.

В этом же ряду социальных учреждений находятся и такие государственные социальные учреждения для несовершеннолетних, как социальные приюты, социальные гостиницы и другие социальные центры, содержащиеся на бюджетные средства субъектов РФ, где оказываются услуги медицинского и социально-бытового характера тем, кто нуждается в специальной социальной защите (ст. ст. 96, 98 Жилищного кодекса РФ; Постановления Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 165, от 15 апреля 1995 г. N 338) .

--------------------------------

СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 145; 1995. N 17. Ст. 1544.

Жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения также не могут относиться к разновидностям жилых помещений, предоставляемых по договорам найма специализированных жилых помещений, и входить в состав жилищного фонда, поскольку граждане пожилого возраста и инвалиды (в том числе дети-инвалиды) нуждаются не в жилых помещениях, а в специальной социальной защите с предоставлением им медицинских и социально-бытовых услуг, которые оказываются им государственными стационарными (полустационарными) учреждениями социального обслуживания - домами-интернатами для престарелых и инвалидов, психоневрологическими интернатами, детскими домами-интернатами для умственно отсталых детей, домами-интернатами для детей с физическими недостатками, геронтологическими центрами.

Эти лица, нуждающиеся в постоянной или временной помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворить свои основные жизненные потребности, физически и материально не способны надлежаще поддерживать техническое и санитарное состояние занимаемого в интернате помещения, обеспечивать его сохранность, требуемую ст. 100 ЖК РФ. Проживающие в этих учреждениях не только не в состоянии производить текущий ремонт занимаемого помещения своими силами и средствами, требуемый Жилищным кодексом РФ, но и принимать решение о его проведении, поскольку, как правило, занимая койко-место, имеют соседей, и 75% пенсии идет на оплату их пребывания. Кроме того, значительная часть этих граждан получают пенсию ниже величины прожиточного минимума, и в этом случае обслуживание осуществляется согласно закону бесплатно.

Занимая неизолированную часть жилого помещения, они лишены жилищных прав и, в частности, не вправе заключить договор найма на неизолированную часть жилого помещения (допускается при поднайме).

Кроме того, в договоре найма жилого помещения требуется (ст. 100 ЖК РФ) указать членов семьи нанимателя (п. 6). Однако члены семьи нанимателя не являются клиентами социальной службы (ст. 3 Закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" ), и поэтому включение этих лиц в договор вызывает справедливое возражение Минздравсоцразвития России.

--------------------------------

СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872.

Жилое помещение по договору социального найма, где до их определения в социальное учреждение проживали граждане пожилого возраста и инвалиды, сохраняется за ними (ст. 71 ЖК РФ) независимо от времени отсутствия в месте постоянного жительства. На них не распространяется и положение ч. 2 ст. 99 Жилищного кодекса РФ, разрешающая предоставление специализированных жилых помещений лишь гражданам, не обеспеченным жильем.

Не случайно, утверждая типовые договоры найма специализированных жилых помещений Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 , не были утверждены типовые договоры найма названных специализированных жилых помещений. Жилые дома остаются домами свободного расселения, предусмотренного системой удовлетворения жилищных потребностей граждан, названной в ст. 40 Конституции РФ.

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697.

Автором давно уже была высказана правовая позиция, согласно которой такого рода жилые помещения, подчиненные другим задачам и социальным функциям, а не исключительно проживанию, подчиненные деятельности социальных учреждений, являющихся юридическими лицами, не должны входить в состав жилищного фонда. На них вообще не распространяется жилищное законодательство , тем более при одновременном сохранении места постоянного жительства (на правах собственности, членов семьи собственника помещения, на основании договора социального найма).

--------------------------------

Литовкин В.Н. Право собственности и другие вещные права на жилище // Жилищное право. 2001. N 1. С. 34 - 37; Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2004. С. 349.

Положением о Минздравсоцразвития России (п. п. 5.2.91 и 5.2.97) этот орган наделен компетенцией самостоятельно принимать правовые акты о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании названных граждан, форме примерного договора о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, заключаемого между учреждениями социального обслуживания, предоставляющими платные социальные услуги, и этими гражданами. Министерство при издании этих ведомственных нормативных актов вправе самостоятельно урегулировать отношения предоставления этих жилых помещений и пользования ими.

--------------------------------

СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2898.

Стало быть, специализированный жилищный фонд, вошедший в состав жилищного фонда в целом (ст. 19 Жилищного кодекса РФ), потянул за собой в жилищный фонд объекты, которых в период действия первого поколения конституционного права граждан на жилище вообще в нем не было и не могло быть (кроме служебных жилых помещений и общежитий), которые функционально предназначены быть исключительно местом пребывания, а не жительства, быть многофункциональными, где осуществляется профессионально медицинское и социально-бытовое обслуживание, быть зданием для социального учреждения, а не однофункциональным - исключительно для проживания.

А.В. Халдеев справедливо отмечает, что используемая в конституционном законодательстве категория "жилище" применительно к целям гражданского и жилищного правового регулирования оказывается слишком общей и неопределенной. Применительно к этим отраслям законодательства нужно не абстрактное благо, ценность, а "нормированная вещь" с изначально заданными известными свойствами и характеристиками, "товар", обладающий определенным набором потребительских качеств, определяющих его полезность, возможности использования и стоимость в условиях гражданского оборота. В указанных целях в отраслевом законодательстве в качестве объекта гражданских и жилищных прав и была использована категория "жилое помещение", определен ее особый правовой режим" .

--------------------------------

Халдеев А.В. Соотношение правовых категорий "жилое помещение" и "жилище": теоретические и практические аспекты // Жилищное право. 2006. N 6. С. 39 - 40.

Неопределенность понятия "жилище" как объекта конституционного права предопределяет неопределенность понятия права на жилище, исходящую еще от первого поколения этого права. Очевидно, что его нельзя связывать (тем более ограничивать) с жилыми помещениями, жилищным фондом, их прямым функциональным назначением. Если дом ночного пребывания не следует вводить в состав объектов жилищного фонда, равно как и дома системы социального обслуживания населения, как функционально предназначенные для иных целей, то это не означает, что дом ночного пребывания, или дом системы социального обслуживания населения, или жилище, не имеющее здоровой и безопасной среды обитания человека, приспособленные для проживания человека, не являются объектом права на жилище. Конституционно-правовой смысл введения, возобновления права на жилище состоит в том, что государство озабочено как минимум целью, чтобы не было бездомных, чтобы "у человека была "крыша над головой", хотя бы жилище было кочевым, нестандартным, обладающим лишь минимумом потребительских качеств и не входящим даже в состав жилищного фонда страны" . Речь не идет ни об удовлетворительном либо достойном (достаточном) уровне используемого жилища, ни о нормированном жилом помещении (о последнем речь пойдет только в ч. 3 ст. 19 ЖК РФ). Избран минимальный вариант безотносительно к качеству жизни, жилищных условий - в хоромах или в лачуге, достойны ли эти условия проживания человека или нет, важно, что есть жилище. Юридическое значение в этом случае приобретает отсутствие у человека любого жилища вообще. При этом следует учитывать понятие "жилище" в практике Европейского суда по правам человека. Изложенное понимание понятия "жилище" не находит единодушия в отечественной литературе. Сохраняется прежнее толкование этого понятия, идентифицированное с понятиями "жилищный фонд" и "жилое помещение" , с чем нельзя согласиться.

--------------------------------

Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005. С. 39 - 45.

Титов А.А. Указ. соч. С. 13.

Сохраняя понятие "жилище" как объект конституционного права, мы приходим к выводу о том, что конституционное право на жилище применительно к ч. 1 ст. 40 начинается с "крыши над головой" человека, а не с нормированного жилого помещения. Предоставляемое жилище применительно к ч. 3 ст. 40 начинается с нормированного жилого помещения.

Ответ на вопрос, какова система удовлетворения жилищных потребностей граждан, содержится в целом в ст. 40 Конституции РФ, но на вопрос о том, в отношении кого будут решать квартирный вопрос государство и органы местного самоуправления, в ее ч. 1 ответа нет, он содержится в ч. 3. Характеристика обязанностей государства и органов местного самоуправления в этой сфере отношений дается в ч. ч. 2 и 3 настоящей статьи.

Понятие "жилище" в этой статье используется не только для определения нуждаемости в жилом помещении, но и для его предоставления (ч. 3) "бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами", тогда как в советских Конституциях применительно к предоставлению жилища использовалась принципиально иная формулировка: "жилая площадь" предоставляется "по мере осуществления программы строительства благоустроенного жилья". Но надо отдать должное - в ч. 3 статьи указывается предоставление именно нормированного жилища, каким хотелось бы называть нормированное жилое помещение в публичных жилищных фондах.

По мнению Н.В. Путило, при проведении сравнительного анализа норм российского и международного права применительно к основному праву российских граждан на жилище есть "соответствие между универсальными социальными правами и их российской конкретизацией", за исключением "права на постоянно улучшающиеся условия жизни" .

--------------------------------

Путило Н.В. Указ. соч. С. 19.

Если понятие "жилище" без легального толкования неопределенно и оно, безусловно, шире понятия жилого помещения, жилого дома, жилищного фонда, включая в свой состав понятие "нормированное жилище", то как оно сочетается (если вообще сочетается) с общими требованиями ст. 7 Конституции РФ, установленными для социального государства, каковым является Российская Федерация, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека"?

Очевидно, что общая ст. 7 не находится в системной связи с ч. 1 ст. 40 Конституции, но находится в такой связке с двумя другими частями этой же статьи.

Приходим к неожиданному выводу - заимствованная формула в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ оценивается сама по себе в контексте изложенного толкования как явно суженный нормативно-правовой уровень требований к жилищным условиям проживания человека против того уровня требований, который установлен ст. 7 Конституции РФ в социальном государстве.

Норма этой статьи, как отмечает Б.С. Эбзеев, "содержит в себе императивное требование, обращенное к законодателю. Но способы и направления реализации этого общего конституционного предписания в Основном Законе не определены. Эта задача возложена на законодателя и в значительной мере на органы исполнительной власти. При этом имеет место опасность излишне широкого истолкования формулы социального государства". Автор отмечает и другую опасность, которую нельзя игнорировать, - "опасность сужения социальной функции государства, попыток свести роль государства к роли "ночного сторожа". В связи с этим существенно возрастает роль Конституционного Суда Российской Федерации, от которого во многом зависит адекватное Конституции истолкование формулы социального государства, которым должны руководствоваться и законодатель при формировании социальных программ, и исполнительная власть в процессе реализации этих программ, и, разумеется, сам Суд в процессе защиты конституционного строя Российской Федерации, являющегося строем социального правового государства" .

--------------------------------

Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 88 - 89.

Статья 7 Конституции РФ не реализована в текущем жилищном законодательстве. Нормированное жилище оказывается в изложении Жилищного кодекса РФ вовсе без требуемого благоустройства, если осуществляется переселение граждан по ряду оснований, названных в законе (п. п. 8 и 10 ст. 32, п. п. 5, 7 - 9 ст. 57 Жилищного кодекса РФ), оставаясь в границах договоренности, а по иным (ст. 89), хотя другое жилое помещение по договору социального найма и должно быть благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, но одновременно не выходить за рамки такого же количества общей площади, какое было в ранее занимаемом жилом помещении; при задолженности по оплате за жилище и коммунальные услуги свыше шести месяцев размер предоставляемого жилого помещения устанавливается по нормативам общежития (ст. 90).

"Следует отметить, что нельзя констатировать факт "переориентирования" российского законодательства на защиту общесоциальных интересов, исходя лишь из анализа текстов нормативных актов. Проблема "общих" целей в праве гораздо шире. Сегодня проблематично не столько закрепление, формальное обозначение в законах тех или иных ориентиров, сколько их обеспечение действенным юридическим инструментарием и создание необходимых условий для их практической реализации.

В современном российском законодательстве, казалось бы, провозглашено немало приоритетов и задач, которые должны способствовать эффективному удовлетворению интересов гражданского общества. Однако отсутствие в ряде случаев конкретных юридических механизмов и условий для их реализации обеспечивает правовые цели, превращает их в пустые декларации, в благие пожелания государства" .

--------------------------------

Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 49.

2.2. Конституционный Суд РФ называет лишь ч. 1 ст. 40, когда указывает на основное право граждан на жилище.

Содержание ч. 2 ст. 40 Конституции РФ безлико - что оно есть, что его нет. Оно ограничивается штатными действиями государства (органов местного самоуправления), штатными мерами к стимулированию жилищного строительства и созданию условий для осуществления права на жилище. Из текста не ясно, какова должна быть активность штатных действий публичной власти (объем строительства, обеспечительные меры основного права в этой сфере). Они могут быть достаточными, удовлетворительными, недостаточными, неудовлетворительными, по возможности. Кроме того, по всем правилам юридической техники эта часть ст. 40, безусловно, должна подчиняться общей части Конституции РФ - ст. 7, т.е. по усмотрению законодателя и исполнительной власти.

Часть 2 ст. 40 Конституции РФ устанавливает два направления в деятельности государства и органов местного самоуправления в осуществлении гражданами права на жилище - в сфере жилищного строительства и сфере создания условий для реализации конституционного права на жилище. Жилищное строительство всех форм собственности поощряется, стимулируется. Для осуществления основного права создаются необходимые условия. Жилищный кодекс РФ (ст. 2) предусматривает семь позиций для его реализации. Однако жилищное строительство не входит в предмет жилищного законодательства, отношения которого оно регулирует.

Формулировка ч. 2 ст. 40 о поощрении жилищного строительства и создании условий для осуществления конституционного права на жилище была понята в литературе как отказ государства гарантировать каждому российскому гражданину это право, "в том числе предоставление жилых помещений, а лишь создает условия для осуществления данного права" . Автор противопоставляет правовое положение всех граждан в осуществлении основного права граждан на жилище правовому положению таких категорий граждан, право на жилище которым гарантировано специальными законами. "Так, - отмечает Л.Ю. Грудцына, - в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений". Очевидно, автор плохо себе представляет, что такое гарантия, если указанный Закон считает гарантом применительно к конституционному праву на жилище .

--------------------------------

Грудцына Л.Ю. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. Н.М. Коршунова. М., 2005. С. 18.

Продолжение темы см. в § 2 главы 4.

Часть 2 ст. 40 Конституции - одна из самых неэффективных ее частей, она определяет новую социально-экономическую роль постсоветского государства и органов местного самоуправления в решении квартирного вопроса (см. п. 2). Это уход государства от радикальной, активной роли в коллективном решении квартирного вопроса каждого, жилищной проблемы всех, всего общества путем бюджетного финансирования жилищного строительства. В отрыве от действительности формулируется рутинная деятельность государства (органов местного самоуправления) в ответ на критику, предшествующую принятию Конституции РФ 1993 г. . К сожалению, такая жизнедеятельность государства (органов местного самоуправления) положена в фундамент национальной системы удовлетворения жилищных потребностей постсоветского общества, неадекватной деловой активности общества.

--------------------------------

См.: Введение.

Нельзя сказать, что ч. 2 этой статьи дерегулирует эти отношения, но можно сказать о вялотекущей активности государства и права, что уже отрицательно сказалось на темпах и объемах строительства и, следовательно, на результатах осуществления права на жилище. Так, в расчете на 1000 человек населения в 2005 г. было введено 304 кв. м в среднем по стране, а в Сибирском федеральном округе - 223 кв. м и Дальневосточном федеральном округе - 142 кв. м общей площади по всем источникам финансирования застройщиков . Половина введенного в эксплуатацию жилья построена всего в 10 регионах. И такой объем строительства не получает никакой оценки с позиций Конституции РФ. В контексте ч. 2 ст. 40 Конституции РФ предложение национального проекта "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" могло быть, а могло и не быть. Принципиальный вопрос - то, от чего отказались при переходе от одного поколения основного права к другому поколению, все равно неформально фигурирует как реальный фактор, оказывающий влияние на осуществление конституционного права на жилище, - зависимость от государственной жилищной политики, активной или пассивной.

--------------------------------

Строительство в России: Официальное издание. М., 2006. С. 114, 116.

Указом Президента РФ от 7 мая 2008 г. "О мерах по развитию жилищного строительства" была признана в сложившихся условиях целесообразность создания Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, поручено Правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона о нем .

--------------------------------

СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2117.

Постановление Правительства РФ от 11 августа 2006 г.

N 481 в связи с мероприятиями по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, осуществляемыми в рамках Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, определило основные направления вложений в федеральное жилищное строительство. Таких направлений три. Аналогичная направленность строительства и у субъектов РФ.

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 33. Ст. 3640.

Строительство федерального жилья для обеспечения им отдельных категорий граждан производится по специальным решениям Правительства РФ. Такие решения будут приниматься во исполнение федеральных законов, издаваемых в соответствии со ст. 49 Жилищного кодекса РФ относительно лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральных государственных служащих, сотрудников правоохранительных органов, федеральных судей, военнослужащих и т.п.

Строительство федерального жилья и приобретение в федеральную собственность жилищного фонда социального использования предназначено для обеспечения жильем граждан, которые приняты государственными заказчиками в установленном порядке до 1 марта 2005 г. на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. К ним относится ограниченный перечень лиц: получившие и перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы; участники ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС; инвалиды войны; участники ВОВ; ветераны боевых действий; инвалиды боевых действий, но только в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии в период ВОВ не менее 6 месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда"; инвалиды, в случае выселения из занимаемых ими служебных жилых помещений; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников ВОВ и ветеранов боевых действий.

Строительство и приобретение в федеральную собственность специализированного жилищного фонда производятся в случае, если государственные заказчики наделены полномочиями по формированию и содержанию такого жилищного фонда (раздел IV Жилищного кодекса РФ).

Место, которое себе определило в этой системе государство в виде ведения собственного жилищного строительства, конкретно оформлено как расходное обязательство федерального бюджета (ст. 44 Закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) и юридического обязательства исполнительных органов государственной власти Российской Федерации в рамках целевой Федеральной программы "Жилище" (Постановление Правительства РФ от 11 августа 2006 г. N 481).

Государство в установленной Конституцией РФ принципиальной схеме удовлетворения жилищных потребностей общества мало будет влиять собственным жилищным строительством на сложившееся общее положение с решением жилищной проблемы граждан (не решенной в советский период) потому, что Жилищный кодекс РФ возложил на органы местного самоуправления основное бремя ее решения, тогда как муниципальные образования не располагают достаточными материальными ресурсами, чтобы ее решить, и это неслучайное распределение обязанностей между государством и органами местного самоуправления.

Собственное государственное жилищное строительство и создание государством условий для осуществления права на жилище, о чем идет речь в ч. 2 ст. 40, меняет отношение части и целого, где целое не может быть сведено к части, а часть должна получить самостоятельное развитие в системе удовлетворения жилищных потребностей граждан наряду с целым. В Жилищном кодексе РФ (ст. 2) часть осталась частью в этой системе.

2.3. Часть 3 ст. 40 делит общество в решении квартирного вопроса на две неравные части: большая часть общества должна решать свои жилищные проблемы индивидуально, не публично, по своим материальным возможностям, используя свои конституционные экономические права; меньшая часть обеспечивается в другом формате - коллективно, как и в период действия первого поколения конституционного права советских граждан на жилище, из фондов общественного потребления, публичных жилищных фондов. Конституционная норма непосредственно адресована меньшей части общества, о другой, большей части общества в статье ничего не говорится, здесь ответ латентный и состоит в системной связи с основными экономическими правами. В противном случае нарушается всеобщность конституционной нормы, если ограничивать смысл ч. 3 статьи ее буквальным адресом.

Зависимость права на жилище в постсоветский период от конституционных экономических прав граждан прямая. Национальная система удовлетворения жилищных потребностей граждан в ст. 40 Конституции РФ выстроена по формуле: кто не попадает в число малоимущих или лиц, названных законами, тот решает свой квартирный вопрос по своему усмотрению, инициативно, т.е. используя уже другие конституционные права, экономические. Без основных экономических прав право на жилище не может осуществляться вообще. Таков латентный смысл ст. 40 Конституции РФ. Советское право на жилище не знало различия в зависимости от социального и материального положения граждан, твердо придерживаясь признания равенства граждан перед законом. Действительно, следует согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что и из ст. 2 ЖК РФ неясно, "каким образом каждому гражданину должно быть обеспечено право на жилище (а не крыша над головой)" .

--------------------------------

Титов А.А. Указ. соч. С. 11.

Но может ли большинство, используя основные экономические права, индивидуально решать свои жилищные проблемы реально, даже с помощью государства (органов местного самоуправления)? В новых конкретно-исторических условиях, конечно, не может. Статья 40 Конституции РФ своей схемой удовлетворения жилищных потребностей общества вслед за российской Декларацией прав и свобод человека и гражданина опережала переходный период к рыночной экономике, не соответствовала платежеспособности большинства населения, устанавливая систему, которая должна состояться в отдаленном будущем.

Данная система удовлетворения жилищных потребностей граждан на время принятия Конституции РФ не соответствовала природе социальных перемен, наступивших в обществе после августа 1991 г., когда большинство населения столкнулось с ухудшением своей жизни, лишившись относительного материального благополучия, социального престижа и высокого статуса. Вместо процветания общества произошли обнищание большинства населения, шоковые реформы, обогащение небольшой прослойки, высокая концентрация капитала у отдельных граждан. И в это время государство ставит общество перед необходимостью самим, не заботой государства, решать каждому за свой счет квартирный вопрос и лишь для ограниченного контингента - заботой государства.

Именно рассматриваемые нормы ч. ч. 2 и 3 статьи реально оказались самыми чувствительными для общества, именно к ним большая часть общества, кому они были адресованы, не смогла адаптироваться, а следовательно, возникло постоянно действующее социальное противоречие у большинства населения с новой социально-экономической ролью государства (органов местного самоуправления), его форсированным уходом из этого сегмента общественных отношений, что означало неэффективность этих конституционных норм. Их несоответствие конституционно значимым интересам большинства населения означает нарушение принципов справедливости и равенства и требований к ограничениям прав и свобод граждан (ч. 1 ст. 19, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ): граждане не могут воспользоваться конституционными экономическими правами для того, чтобы реально решить свои жилищные проблемы, но и не подпадают под действие нормы о предоставлении жилища из общественных фондов потребления социального жилья. Такой "люфт" был и в советской системе удовлетворения жилищных потребностей граждан, когда они не подлежали обеспечению жильем в домах государственного или общественного жилищного фондов и не могли быть принятыми в члены жилищного, жилищно-строительного кооператива либо получить земельный участок под индивидуальное жилищное строительство.

И.А. Фаршатов задолго до введения в действие Жилищного кодекса РФ обратил внимание на несоответствие конституционной нормы действовавшему в то время советскому жилищному законодательству. Вывод был сделан в пользу текущего законодательства против установленной в Конституции РФ системы удовлетворения жилищных потребностей общества: конституционные положения "должны быть пересмотрены, изменены. Бесспорно, Основной Закон страны разрабатывается и принимается с ориентиром на долговременный период, перспективы социально-экономического развития. Однако и сегодня его положения должны соответствовать сложившейся системе социально-экономических прав граждан, требованиям международно-правовых актов по правам человека" .

--------------------------------

Фаршатов И.А. Право на жилище в условиях перехода к рыночной экономике // Жилищное право. 2000. N 4. С. 27.

С принятием Жилищного кодекса РФ в 2004 г. противоречие с текущим российским законодательством исчезло. Концепция кодифицированного жилищного законодательства соответствовала духу ст. 40 Конституции РФ (даже с имеющимися отступлениями, нарушениями ее норм). Но его противоречие с действительностью усилилось благодаря Жилищному кодексу РФ. Вывод И.А. Фаршатова о необходимости пересмотра содержания ч. ч. 2 и 3 этой статьи актуален и в настоящее время.

По мнению экономических обозревателей, Россия, вступившая в фазу экономического подъема в этом десятилетии, увеличивающая показатели реального потребления (в среднем ежегодно на 10%), не меняет и не изменит социальную структуру общества, закрепляя и углубляя подчас имеющееся расслоение из-за отсутствия структурных реформ, ожидать которых не приходится. Будучи переходным нестабильным обществом, в котором явственно выделяется беднейшая группа в 10 - 11%, средний класс - 6,9% (с натяжкой в общей сложности до 20%) и оставшиеся 70% населения, похожее своими чертами и на средний класс, и на бедных. Именно последние не включены в хозяйственное развитие, оно их не затрагивает. Как показало исследование Ассоциации региональных банков в России, только 3% взрослого населения участвуют в развитии предпринимательства, что является низким уровнем вовлеченности населения в малый бизнес . Получается, что фундаментальные экономические процессы, если и доходят до большинства населения, то в очень усеченном, ослабленном виде. То, что большинство населения не включено в процесс развития, показывает слабость всей системы. Сложившуюся социально-экономическую структуру очень трудно изменить. Система обрела внутренний баланс, общество попало в ловушку плохого равновесия. Выход из создавшегося положения может быть найден не в социальной, а в экономической политике .

--------------------------------

Российская газета. 2007. 26 сентября.

Малева Т. Общество неравных возможностей // Forbes. 2006. N 1. С. 60 - 61. "Доходы 20% наиболее зажиточных домохозяйств были в 2006 г. в 6 раз выше, чем доходы 20% наименее обеспеченных. Для сравнения: еще в 2005 г. этот разрыв составлял лишь 5,2 раза. Если мерить по расходам, то разрыв еще больше - он вырос с 6,7 раза в 2005 г. до 8,9 раза в 2006 г... В 1990-х - начале 2000-х большая часть населения страны колебалась на пороге бедности просто в силу общего низкого уровня доходов. Сегодня эксперты пытаются понять, начала ли складываться в стране системная, поколенческая бедность. Такая бедность гораздо опаснее: она обусловлена уже не общей ситуацией в экономике, а неспособностью конкретных семей к экономической активности.

По данным НИСП (Независимого института социальной политики) в 2003 г. беднейшие 20% населения получали лишь 10% от общей суммы социальных расходов. Не лучше ситуация и в последние годы: в 2005 г. к бедным относились только 35% получателей детских пособий и жилищных субсидий" (Власть // Аналитический еженедельник. 2007. N 36. С. 26, 27).

Даже в условиях экономического подъема России только 2% населения могут пользоваться услугами 350 российских банков, которые дают ипотечные кредиты, а нуждаются в улучшении жилищных условий 61% российских семей. Объем ипотечного кредитования по отношению к ВВП России составляет 0,3%. В США этот показатель превышает 53%, и даже в бывших социалистических странах он выше 25% .

--------------------------------

Ипотеку подкосили // Российская газета. 2006. 9 сентября.

По мнению Уполномоченного по правам человека, "расширение ипотечного кредитования, даже без учета по-прежнему высоких процентных ставок по выдаваемым кредитам, вряд ли сможет решить жилищные проблемы нуждающихся категорий граждан. В конечном счете ключом к реализации указанного национального проекта ("Доступное комфортное жилье - гражданам России". - В.Л.) является существенное понижение стоимости жилья, в которой, по оценке экспертов, чрезвычайно высока так называемая "коррупционная составляющая". "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" напрямую зависит от демонополизации строительного сектора, прозрачности процедур оформления разрешительной документации, а также от последовательных и жестких мер по искоренению коррупции... В целом очевидно, что полная реализация гражданами своих социально-экономических прав предполагает существенное повышение уровня их доходов" . По прогнозу Президента Республики Татарстан Минтимера Шаймиева, "полностью "доступным" российское жилье станет еще очень не скоро - хорошо если через поколение" . По расчетам специалистов, приобретение жилья без долгосрочного накопления и кредитования за полную стоимость возможно не более чем для 5% населения.

--------------------------------

Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год // Российская газета. 2007. 13 апреля.

Голова над крышей // Российская газета. 2006. 30 ноября.

В этой части ст. 40 отражала опережающий юридический отрыв от действительности перехода к новому общественному строю, норму-цель, норму-прогноз, но соответствовала другому, будущему историческому периоду перехода, который еще не наступил в целом для общества. Нормы-цели, нормы-прогнозы в этой сфере жизнедеятельности не имеют права на существование в рамках конституционного права человека и гражданина, которое должно быть адекватно действительности. В противном случае право становится величиной переменной и применительно к человеческому измерению будет относиться к мнимому праву человека, его юридическим возможностям, не подкрепленным его реальными возможностями, а социальное государство должно прибегать к несоразмерным затратам для того, чтобы юридическая возможность в какой-то мере соответствовала реальной возможности человека в конкретно-исторических условиях.

Нормы-цели, нормы-прогнозы - не то же, что нормы-принципы, которые имеют реальные, объективные предпосылки для их применения. Нормы-цели, нормы-прогнозы не могут быть основными правами человека и гражданина.

Статья 40 Конституции РФ 1993 г. сменила ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ 1978 г. буквально через один год. Статья 58 Конституции РФ 1978 г. была рассчитана на переходный период к новому общественному строю и сочетала в своем содержании на равных две системы удовлетворения жилищных потребностей общества, но в иной пропорции, в социально более щадящем режиме, чем та, что вводит ст. 40 Конституции РФ, поскольку она лишь встраивала новую систему удовлетворения жилищных потребностей граждан в прежнюю, а не устанавливала новую вместо прежней, как это предусматривается в ст. 40 Конституции РФ. Раздел второй Конституции РФ не вводил каких-либо переходных положений в связи с тем, что ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) утрачивала силу в составе Конституции РФ 1978 г.

Годичный срок действия ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ 1978 г., безусловно, не может рассматриваться началом и завершением перехода от одной системы к другой, затрагивая коренные интересы общества в целом, требуя принципиально иных подходов к решению каждым своей конкретно сложившейся жилищной проблемы. И система экономических основных прав каждого - другая, и система удовлетворения жилищных потребностей каждого - другая. Очевидно, этим обстоятельствам правящими кругами не было придано должного значения, и исторические события, предшествующие референдуму по принятию Конституции РФ 12 декабря 1993 г., не способствовали удлинению срока переходного периода либо воздержанию от содержания ст. 40, заменив его с определенными коррективами содержанием ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ 1978 г.

Поскольку содержание норм ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ 1978 г. больше отвечало интересам подавляющего большинства общества, отмирание ее положений реально растянулось на период до введения в действие нового Жилищного кодекса РФ, т.е. до 1 марта 2005 г., несмотря на то что юридически ее нормы утратили силу в день принятия новой Конституции РФ, т.е. 12 декабря 1993 г.

Дело в том, что ее нормативные положения воплотились в текущее жилищное законодательство, в составе которого оказался промежуточный закон, определивший его содержание вплоть до принятия нового Жилищного кодекса РФ, - Закон РФ "Основы федеральной жилищной политики", принятый 24 декабря 1992 г., т.е. через две недели после изменения по существу редакции ст. 58 Конституции РФ 1978 г. Закон воспроизвел ее текст (ст. 2), который не был изменен, не приведен в соответствие уже со ст. 40 Конституции РФ в течение времени его действия, хотя в текст Закона неоднократно вносились изменения . Целями принятия названного Закона были: необходимость подтвердить коренные перемены, начавшиеся в жилищном законодательстве до его издания в связи с переходом к новому общественному строю: приватизация жилищного фонда; деление жилищного фонда на социальный и коммерческий и, соответственно, изменение договорных форм их использования в той и другой разновидностях жилищного фонда - договоры социального найма и аренды; реформа жилищного хозяйства; введение нового основания выселения; определение, в чьем ведении находится регулирование жилищных отношений; поддержка в жилищном строительстве; перестройка одного из жилищных нормативов и др.

--------------------------------

СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 147; 1997. N 17. Ст. 1913; 1999. N 7. Ст. 876; N 25. Ст. 3042; N 28. Ст. 3485; 2003. N 19. Ст. 1750.

Во исполнение ст. 58 (в ред. от 9 декабря 1992 г.) Конституции РФ 1978 г. и Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" Указом Президента РФ от 9 апреля 1993 г. N 442 "О мерах по обеспечению права граждан на жилище" поручалось Правительству РФ ускорить разработку и внесение в Верховный Совет "определения порядка постепенного перехода к оплате жилья в размере, обеспечивающем возмещение издержек на его содержание, ремонт, коммунальные услуги и порядок предоставления гражданам компенсаций (субсидий) при оплате жилья и коммунальных услуг" (п. 2), а также усилить координацию работы по реализации федеральной жилищной политики, незамедлительно принимать меры по отмене решений органов исполнительной власти о резком и бессистемном повышении размеров оплаты жилья и коммунальных услуг, изданных в нарушение законов Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Совета Министров - Правительства Российской Федерации" (п. 3).

--------------------------------

Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. N 15. Ст. 1248.

Помимо нововведений, связанных с переходом к рыночным отношениям, и Закон об основах федеральной жилищной политики, и Указ Президента РФ от 9 апреля 1993 г. N 442 сохраняли прежнюю систему удовлетворения жилищных потребностей граждан, сложившуюся при другом общественном строе, урегулированную Жилищным кодексом РСФСР и иными нормативными правовыми актами как РСФСР, так и субъектов РСФСР. Такая государственная жилищная политика выглядела реалистично. Завершение реорганизации этой системы состоялось только с принятием Жилищного кодекса РФ в 2004 г. и признанием утратившим силу Жилищного кодекса РСФСР в 2005 г.

Жилищный кодекс РФ (ст. 49) не нашел ничего более оптимального, чем с 1 марта 2005 г. в целях уменьшения количества обеспечиваемых органами местного самоуправления нуждающихся в жилых помещениях предъявить к ним единственный критерий - они должны быть малоимущими, признанными таковыми в установленном порядке. Жилые помещения предоставляются по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда, освободив государство от осуществления функции обеспечения жильем широких слоев населения, передав решение жилищной проблемы только на усмотрение органов местного самоуправления.

Обращает на себя внимание то, что законодатель устанавливает свою дату введения в действие требования конституционной нормы. Категория малоимущих предусмотрена в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ. Но всеобщее ее введение состоялось лишь с даты введения Жилищного кодекса РФ.

Федеральное жилье социального использования предоставляется ограниченному перечню лиц ("чернобыльцы", инвалиды войны и др.).

Из государственного жилищного фонда обеспечивают жилыми помещениями по договорам социального найма другие категории граждан, к которым изначально уже не предъявляется названный критерий. Государство освободило себя от решения жилищной проблемы как таковой, но продолжает сохранять и наращивать государственный жилищный фонд под собственные цели - предоставление жилых помещений лицам, занимающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральных государственных служащих, военнослужащих, федеральных судей и т.п. Другие нуждающиеся в жилых помещениях обеспечиваются федеральным жильем избирательно (Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).

Упоминание в ст. 40 Конституции РФ об обеспечении нуждающихся в жилых помещениях не только из государственных и муниципальных жилищных фондов, но "и других жилищных фондов", по мнению Б.М. Гонгало - одного из разработчиков проекта принятого Жилищного кодекса РФ, "сделано "на всякий случай" . С таким пониманием частный жилищный фонд вообще выпал в Жилищном кодексе РФ из социального использования. На самом деле жилые помещения в конституционных целях могут быть арендованы органами местного самоуправления до обеспечения постоянным жильем у собственников таких помещений для передачи на условиях безвозмездного пользования или за доступную плату, в частности, соответственно детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных или иных учреждениях или Вооруженных Силах, приемных семьях до получения ими жилых помещений вне очереди по договорам социального найма (ст. 57 ЖК РФ), вынужденным переселенцам и беженцам на территориях тех субъектов РФ, в которых не создан специализированный жилищный фонд для временного поселения, и возникает необходимость обеспечения жилыми помещениями на территориях других субъектов РФ.

--------------------------------

Жилищный кодекс Российской Федерации: Постатейный комментарий / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2005. С. 262.

3. В юридической литературе сложились крайние оценки сути ст. 40 Конституции РФ.

У Ю.К. Толстого субъективный характер права на жилище "вызывает большие сомнения, поскольку многие граждане до сих пор не имеют не только благоустроенного жилища, но и жилища вообще. Эти сомнения еще более возрастают, если вспомнить, что гарантии реализации права на жилище, предусмотренные ст. 40, значительно ослаблены по сравнению с теми, которые были закреплены в Конституции СССР и Конституции РСФСР 1978 г. В таком подходе прослеживается явная недооценка законодателем социально-экономических прав граждан, которые во многом "обескровлены"... Этой участи не избежало и право на жилище, которое можно квалифицировать как субъективное право в лучшем случае тогда, когда гражданин уже имеет жилище, хотя, если он занимает его по договору коммерческого найма, особенно в частном жилищном фонде, он запросто может быть его лишен. В остальных же случаях право на жилище - это бланкетная возможность, причем остается вопрос: сможет ли гражданин ее реализовать, т.е. обрести крышу над головой?" .

--------------------------------

Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебник. М., 2007. С. 17.

В данной Ю.К. Толстым оценке права на жилище остаются в стороне от анализа конституционного механизма гарантий основных прав и свобод граждан, предоставляющего каждому возможность в порядке конституционного судопроизводства оспорить отказ в реализации основного права на жилище. Защита своего права каждым - крайне важный признак субъективного права, и не принимать его во внимание нельзя. Правда, в конституционном механизме защиты есть своеобразие - в конституционном судопроизводстве нет спора о принадлежности каждому основного права, оно принадлежит ему с рождения и неотчуждаемо. Доказывается неконституционность законоположения текущего законодательства либо вариант общеобязательного толкования в правоприменительной практике. При принятии того или иного решения Конституционным Судом РФ восстанавливается в установленном порядке нарушенное субъективное жилищное или иное право гражданина. Такую действенность конституционного права безотносительно к его натуральному осуществлению, очевидно, следует оценивать как распорядительность субъективного основного права, в отличие от основного права первого поколения, хотя и в осложненной технологии конституционной юстиции. Нормативный правовой акт, не соответствующий конституционной норме (нормам) и нарушающий конституционные права и свободы и конституционно защищаемые интересы гражданина, может быть признан Конституционным Судом РФ недействительным, что ведет к другим способам защиты административных, гражданских субъективных жилищных или иных прав, например предусмотренных способов защиты жилищных прав гражданской принадлежности (ст. 12 ГК РФ): признание права, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, и пр.

Л.М. Пчелинцева относит конституционное право на жилище к числу субъективных прав граждан, которое "реализуется в различных по юридической природе правоотношениях: общих конституционных правоотношениях, организационных (административных, имущественных (гражданских)) правоотношениях и др. Так, общие конституционные правоотношения, возникающие между гражданином и государством, порождают вполне определенные обязанности государства в лице государственных органов перед гражданами (обеспечить условия для беспрепятственного осуществления гарантированного Конституцией РФ права на жилище)" .

--------------------------------

Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 78 - 80.

Содержание этого права образуют конкретные юридические возможности (правомочия) граждан по приобретению жилых помещений, в том числе с использованием финансовой помощи от государства, а также по пользованию жилыми помещениями.

Ключевое слово в определении - возможность. Но это возможность, не связанная с юридическими фактами, что характерно для конституционных прав. Названы ее пределы, границы допустимого притязания гражданина и человека. Но как основное право становится субъективным, Л.М. Пчелинцева не показывает.

В.М. Жуйков не признает за основными правами и свободами характер субъективных прав.

По мнению Т.А. Семиной, норма ст. 40 Конституции РФ "несовершенна и дает основания для разного понимания содержания права на жилище, поскольку ни в Конституции Российской Федерации, ни в отдельных законах не раскрывается сущность этого важнейшего социально-экономического права" . Такие же оценки дают и другие авторы.

--------------------------------

Семина Т.А. Право на жилище в современных условиях: Некоторые новеллы проекта Жилищного кодекса РФ в сфере обеспечения граждан жильем на основании договора социального найма // Жилищное право. 2004. N 4. С. 28.

По мнению А.А. Титова, неопределенна роль государственных органов и органов местного самоуправления в реализации права на жилище (ч. 2 ст. 40). Трудным для понимания оказалось различие жилищного строительства, которое поощряют, и создание условий для осуществления этого права , что не вызывает непонимания у других правоведов. Им оспаривается имевшее место толкование ч. 3 этой статьи о предоставлении жилища гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату из жилищных фондов. В литературе этому положению придавалось значение условия пользования жилищем. Такое толкование сомнительно. Сравнивая конституционные нормы 1978, 1992, 1993 годов, А.А. Титов приходит к выводу о том, что речь может идти о безвозмездном предоставлении жилых помещений на условиях социального найма или в более широком смысле - об условиях обеспечения граждан жильем, а не об условиях пользования им. Такое толкование подтверждается, если рассматривать ч. ч. 2 и 3 ст. 40 Конституции РФ во взаимосвязи.

--------------------------------

Титов А.А. Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. 2001. N 3. С. 4, 6, 7.

Большинство исследователей, выводя лаконичную формулу конституционного права на жилище, сходятся на двух составных частях его содержания: стабильном пользовании жилищем и безвозмездном его предоставлении в публичных жилищных фондах ограниченному контингенту лиц .

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Гражданское право: В 4 т. Том 3: Обязательственное право" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (издание третье, переработанное и дополненное).

Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербаков А.А. Жилищное право. Пользование и собственность. М., 1997. С. 20 - 21; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 223 (автор В.Р. Скрипко); Гражданское право. Том III. Изд. 3 / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2006. С. 534 - 535 (авторы С.М. Корнеев, Е.А. Суханов).

Вместе с тем юридическая литература открывает в содержании Конституции в целом дополнительные юридические возможности в решении квартирного вопроса для каждого.

В их числе качество жилой среды как достойной жилой среды, как части здоровой среды обитания, достойной цивилизованного человека (последнее вытекает из норм всеобщей Декларации и Международного пакта) .

--------------------------------

Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 309 (автор В.Н. Литовкин); Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 88.

С этой дополнительной частью содержания основного права на жилище согласился и П.И. Седугин, добавив еще одну юридическую возможность носителю этого права: возможность передачи жилого помещения для проживания другим гражданам на договорной основе. Несмотря на то что лаконичная формула этого права включает в себя стабильное пользование жилищем, названный автор указывает как на самостоятельную составляющую формулы этого права - недопустимость произвольного его лишения .

--------------------------------

Седугин П.И. Жилищное право. М., 2000. Изд. 2. С. 15 - 16.

А.А. Титов пытается по своему усмотрению уложить содержание основного права на жилище в иную нормативную формулу. По его мнению, следует указать на правовое положение лица в жилищных правоотношениях - постоянное или преимущественное проживание по найму или на условиях права собственности на жилье либо на условиях иных оснований, предусмотренных законом. Необходимо назвать правовые формы решения квартирного вопроса для каждого - получение другого жилого помещения по договору социального найма, строительство или приобретение жилья за собственные средства или с использованием системы льгот, субсидий или заемных средств. Кроме того, воспроизводится уже существующая норма ст. 40 Конституции РФ об обеспечении жильем ограниченного контингента лиц и о недопустимости произвольного лишения граждан жилища .

--------------------------------

Титов А.А. Указ. соч. С. 12 - 13.

Ряд авторов включают существующие самостоятельно нормы на неприкосновенность жилища и свободу выбора места жительства в самостоятельную составляющую права на жилище , другие устанавливают лишь тесную взаимосвязь права на жилище с этими самостоятельными конституционными правами граждан (ст. ст. 25 и 27 Конституции РФ).

--------------------------------

Титов А.А. Указ. соч.; Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 82 - 87; Седугин П.И. Указ. соч. С. 16.

Л.М. Пчелинцева, исходя из необходимости сближения сущности основного права на жилище с его механизмом реализации, предлагает увязать рассматриваемое право с другим конституционным правом граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ) в месте проживания, что подтверждается решениями Европейского суда по правам человека .

--------------------------------

Пчелинцева Л.М. Указ. соч. С. 82.

Конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду неразрывно связано с местом жительства и пребывания человека. Эта среда оказывает непосредственное решающее влияние на состояние здоровья человека. Если окружающая среда неблагоприятна, то она может нанести вред здоровью и сказаться на жизни человека необратимыми последствиями, например при постоянных выбросах загрязняющих веществ в атмосферу.

Наконец, внешняя среда признана в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 тем фактором, который решающим образом влияет на пригодность или непригодность жилого помещения к постоянному проживанию: превышение допустимых показателей проникновения в жилище шума, вибрации, электромагнитного излучения, концентрации вредных веществ, оползни, сели, паводки, снежные лавины и т.п. .

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.

Это право безусловно следует включить в состав смежных с основным правом на жилище. Со своей стороны, оно совпадает с такой стороной содержания основного права на жилище, которая обусловлена конституционным требованием о достойном жизненном уровне, на что должны быть направлены усилия социальной политики Российского государства (ст. 7 Конституции РФ).

"За прошедшее десятилетие после принятия Конституции Российской Федерации в юридической науке (прежде всего в теории жилищного права) единого понимания сущности и содержания права граждан на жилище пока достигнуть не удалось". Такого же мнения и другие исследователи. Право на жилище в Конституции РФ "по своей природе и содержанию оказалось еще более сложным правовым понятием по сравнению с правом на жилище, закрепленным в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года" . К ним относится и А.А. Титов. Его предложение сводится к выведению нормы Конституции РФ об основном праве граждан на жилище из общего ряда конституционных норм, формулирующих основные права и свободы граждан, в связи с тем, что оно ведет к трансформации собственного современного содержания конституционного права граждан на жилище в содержание норм существующего административного права предоставления жилого помещения публичных жилищных фондов и существующей правовой возможности заключения гражданско-правового договора социального найма жилого помещения в публичных жилищных фондах, гражданско-правовым сделкам по жилищному строительству и приобретению жилища и его защите.

--------------------------------

Семина Т.А. Указ. соч.

Предложение фактически насыщает конституционную норму взятыми из отраслевого текущего законодательства мерами обеспечения уже установленного конституционного права, что нарушает природу конституционной нормы, являющейся первоисточником общих конституционных правоотношений, в отличие от конкретных гражданских и административных правоотношений.

Предложение А.А. Титова сводится к тому, чтобы основное право на жилище было обеспечено гражданско-правовыми мерами непосредственно в тексте конституционной нормы, гражданско-правовым инструментарием. Однажды это уже имело место в ст. 58 Конституции РФ 1978 г., где была названа аренда жилья, утратившая в последующем свое значение и замененная наймом жилья. Этот инструментарий должен оставаться в рамках отраслевого законодательства и не переходить границу, поскольку "субъекты конституционного права Российской Федерации выступают в качестве субъектов не только конституционного, но и гражданского права" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 42.

Позиция А.А. Титова отражает распространенное мнение тех, кто вообще не удовлетворен сложившимся типом конституционных правоотношений, рожденных конституционными нормами в сфере основных прав и свобод человека и гражданина, и верит только в полезность правоотношений по типу конкретных, отраслевых правоотношений (административных, гражданских, земельных и т.п.). Это мнение не государствоведов, а специалистов в других отраслях права.

Такая правовая позиция не учитывает обособленную, самостоятельную плоскость общественных отношений между государством (органами местного самоуправления), с одной стороны, и гражданином, человеком, с другой стороны, концептуально, как формализованная правовая идеология в целом. М.В. Баглай считает эту плоскость общественных отношений как одну из двух основных сфер, охватываемых конституционным правом. Другой его половиной являются общественные отношения устройства государства и государственной власти (властеотношения). Он отмечает, что в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, "гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей как в политической, так и в экономической областях" . Прежде чем определяться на каждом участке этих взаимоотношений, следует концептуально определиться в целом, установить общие принципы взаимоотношений.

--------------------------------

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. 4-е изд. М., 2005. С. 5.

Внутреннее строение конституционной нормы, ее составные части такие же, как в нормах других отраслей права. Конституционная норма "рассчитана не на какой-либо конкретный случай или обстоятельство, а на тот или иной вид случаев или обстоятельств. Общий характер правовой нормы означает, что она осуществляется всякий раз, когда налицо предусмотренные ею обстоятельства, и что она не теряет свою силу после однократного применения, а действует постоянно, вплоть до отмены" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 71.

Конституционная норма, как и любая правовая норма, требует внутренней, присущей любому нормативному правовому акту определенности. И с этой точки зрения, если сравнить формулировки соответствующих норм, составляющих содержание статьи о праве советских граждан на жилище и статьи о праве российских граждан на жилище советской и постсоветской Конституций, разница очевидна, хотя нами отмечалось определенное заимствование постсоветской Конституцией нормы статьи советской Конституции.

В.О. Лучин отмечает "укрупненность" прав и обязанностей конституционными нормами, трансформируя их в обобщенные оценки поведения . "Конституция - не свод законов и поэтому не в состоянии охватить систему функционирующих в обществе отношений, путем установления конкретных прав и обязанностей участвующих в них субъектов".

--------------------------------

Лучин В.О. Указ. соч. С. 9.

Нормы конституционного права реализуются, т.е. претворяются в жизнь. Это понятие более широкое, чем применение, которое является лишь одним из способов в реализации правовых норм . Реализация конституционно-правовой нормы выражается в достижении той цели, которая преследуется при ее издании. Поэтому для ее реализации совсем не обязательно ее применять. Она реализуется в поведении субъектов конституционного права, соответствующем ее предписанию. Действие (бездействие) под воздействием конституционной нормы говорит о ее регулирующей роли, о том, что она действует и реализуется .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 111 - 112.

Там же.

Запрещающие конституционные нормы (такая норма имеется в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ - "никто не может быть произвольно лишен жилища") реализуются как путем воздержания от совершения тех или иных действий, нарушающих закон, так и исполнением государством возложенной на него ч. 2 этой статьи обязанности урегулировать общественные отношения в законодательстве, установить исчерпывающий перечень оснований выселения.

Такие основания могли быть установлены только на уровне закона, поскольку выполнялось конституционное требование. Именно таким образом в прошлом, в советский период, был создан прецедент регулирования этих отношений. Основания выселения были названы в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик, а также в Жилищном кодексе РСФСР, т.е. в законодательных актах, принятых во исполнение утверждения конституционного права советских граждан на жилище. В постсоветском законодательстве основания выселения граждан также названы в базовых законодательных актах - Гражданском кодексе РФ и Жилищном кодексе РФ.

Участники конституционных правоотношений, как и жилищных правоотношений, не должны нарушать запретительную конституционную норму и регулятивную норму жилищного и гражданского законодательств. Предусмотрена административно-правовая база, имеющая охранительный характер, в Кодексе РФ об административных правонарушениях (ст. 19.1 - самоуправство).

Со времени действия Конституции СССР 1936 г. для защиты основных прав граждан вводились уголовные меры их охраны, которые, правда, во многом не приводились в действие советской административно-командной системой, носили формальный, протокольный характер.

Основное право на жилище, появившись в развитии конституционного законодательства в 1977 г. позже введения основного права граждан на неприкосновенность жилища (ст. 128 Конституции СССР 1936 г.), исторически оказалось под его защитой, не создав своей уголовно-правовой защитной системы. Право на неприкосновенность жилища в силу этого обстоятельства выполняло пока охранительные функции по отношению к другому конституционному праву.

Основное право на неприкосновенность жилища советских граждан специально охранялось уголовной ответственностью виновных в его нарушении лиц (ст. 136 УК РСФСР). Незаконное выселение граждан входило в состав преступления против этого личного права. После введения основного права советских граждан на жилище их незаконное выселение нарушало уже не только основное право на неприкосновенность жилища, но и основное право на жилище.

В чем же состоит разница? Она в том, что жилище как главный объект посягательства при нарушении основного права на жилище становится целью насильственного захвата для последующего постоянного проживания лиц, виновных в незаконном выселении прежних пользователей (или собственников жилья), либо вселения других лиц. Жилище как главный объект посягательства при нарушении основного права на его неприкосновенность может быть уничтожено, как это имело место в случаях грубых или массовых нарушений, в том числе военными средствами, но оно может быть и средством в достижении цели борьбы с терроризмом.

В связи с имевшимися в то время грубыми и массовыми нарушениями права граждан на неприкосновенность и права на жилище уголовное законодательство оказалось мало подготовленным к повышенной уголовно-правовой оценке преступных действий насильников, виновных в призывах к выселению и захвате квартир в межнациональных конфликтах, и даже в уничтожении жилых помещений военными средствами.

Только исходя из уроков межнациональной розни, отдельные советские республики (Украина, Кыргызстан) в свое время приняли решения об усилении ответственности лиц, виновных в этих нарушениях. Так, принятый на Украине в 1990 г. Указ Президиума Верховного Совета ввел штраф до 500 руб. или год исправительных работ за изготовление листовок с призывами к погромам или насильственному выселению людей. Тогда Союз ССР таких мер не принял, хотя меры по усилению ответственности за нарушения прав граждан не терпели отлагательства и их следовало рассмотреть одновременно в комплексе с принятием других мер, предусмотренных Законом СССР от 2 апреля 1990 г. "Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР" .

--------------------------------

Известия. 1990. 23 февраля.

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 15. Ст. 247.

Предусмотренная на Украине норма в свое время могла бы быть дополнена нормой об ответственности за действия или бездействие должностных лиц, способствующих возникновению и развитию грубых и массовых нарушений названных конституционных прав либо покровительствующих такого рода действиям. Особо следовало предусмотреть повышенную ответственность виновных при отягчающих обстоятельствах - в случаях грубых и массовых нарушений основных прав граждан на неприкосновенность жилища и на жилище.

Новый состав преступления мог бы быть тогда дополнен умышленными действиями, препятствующими по расовому, национальному, религиозному или языковому признакам гражданам в предоставлении жилых помещений в домах государственного или общественного жилищного фонда или в домах жилищной кооперации либо в приобретении в собственность жилого дома (его части или квартиры), либо в найме (поднайме) жилой площади. Те же действия, совершенные по неосторожности, могли повлечь административную ответственность.

В постсоветский период принятый в 1996 г. Уголовный кодекс РФ, формулируя состав преступления, предусматривающий нарушение той же неприкосновенности жилища (ст. 139), исключил из него незаконное выселение граждан вообще, а сосредоточился исключительно на действиях, связанных с незаконным проникновением в жилище, совершенных против воли проживающего в нем лица, с применением насилия или с угрозой его применения, а равно совершенных лицом с использованием своего служебного положения. Специального состава преступления, нарушающего право граждан на жилище, в числе преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина в Уголовном кодексе РФ нет, хотя следовало извлечь уроки из событий 1988 г. в Азербайджанской ССР и Армянской ССР, где тогда господствовал грубый и массовый произвол в нарушениях конституционных прав советских граждан, а национальные правоохранительные органы занимали тенденциозные позиции в межнациональных конфликтах.

Для должностных лиц, участвующих в незаконном выселении граждан, в уголовном законодательстве предусмотрена ответственность на общих основаниях - такие действия, совершенные должностным лицом, оцениваются как превышение его должностных полномочий, поскольку они повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций (ст. 286 УК РФ). Для граждан, виновных в действиях, правомерность которых оспаривается организацией или гражданином, если такими действиями причинен существенный вред либо они совершены с применением насилия или с угрозой его применения, наступает уголовная ответственность как за самоуправство (ст. 330 УК РФ).

Конечно, эти общие составы преступлений не учитывают многого: национального окраса, целей насильственного захвата, грубых и массовых нарушений.

По мнению М.В. Баглая, каждое из социально-экономических прав граждан, названных в Конституции РФ, имеет свою природу, разнохарактерно. Разнохарактерность имеет большой диапазон в связи с различным содержанием, что порождает "различную степень массовости пользования этими правами - те из них, которые лучше обеспечены, проявляют свое жизненное значение, а другие остаются на бумаге". Общим для всех основных прав в сфере регулирования экономических, социальных и культурных прав является общая обязанность проводить политику содействия в их реализации. М.В. Баглай считает право частной собственности бесспорным правом прямого действия, право на отдых или на социальное обеспечение - субъективным правом, конкретное содержание которого вытекает из действующего отраслевого законодательства.

Если исходить из предложенной М.В. Баглаем классификации, основное право на жилище всего лишь управомочивает государство на государственную жилищную политику и, по сути, выражает норму-принцип, закрепляет его правомочие действовать в установленных целях .

--------------------------------

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 4-е изд. М., 2005. С. 243.

Такое содержание ст. 40 Конституции РФ сосредоточено только в одной из ее частей - ч. 2. Части 1 и 3 другого характера, содержания. Тем более что ч. 1 статьи не подлежит какому-либо изменению (ст. 56 Конституции РФ), а ч. ч. 2 и 3 свободны от этого запрета. Часть 2 статьи в литературе квалифицируют и по-другому - как поощрительную норму , поскольку она и стимулирует, и создает условия. Основное право на жилище аналогично той характеристике, какую автор дал праву на социальное обеспечение, конкретное содержание которого вытекает из действующего отраслевого законодательства. Но М.В. Баглай не придает праву на жилище характер субъективного права в его понимании, вероятно, считая, что оно хуже материально обеспечено и потому не проявляет себя активно, оставаясь больше на бумаге, хотя по практике Конституционного Суда РФ этого не скажешь.

--------------------------------

Лучин В.О. Указ. соч. С. 93 - 94.

По мнению М.В. Баглая, конкретное содержание основного права граждан и его субъективный характер обусловлены действующим отраслевым законодательством. Для того чтобы основное право человека и гражданина приобрело человеческое измерение, т.е. стало правилом, а не принципом, субъективным, необходим "костыль" в виде текущего отраслевого комплексного законодательства. Но при этом указанный автор отказывает в субъективном характере конституционному праву на жилище даже при развитости системы жилищного законодательства.

В основе такого рассуждения лежат идеи, достигнутые еще в советский период. Тогда обширная система норм жилищного законодательства рассматривалась прежде всего юридической гарантией конституционного права советских граждан на жилище. Второй составной частью этой гарантии стала деятельность компетентных органов и учреждений, способствующая реализации жилищных прав .

--------------------------------

Никитюк П.С. Юридические гарантии конституционного права граждан СССР на жилище // Конституция СССР и правовое положение личности. М., 1979. С. 155.

Эта позиция базируется на ранее сложившемся представлении о том, что характер и содержание основного права на жилище определяются не непосредственно, а через отраслевые права граждан. Жилищное законодательство в советский период было развитым, но оно обусловливало характер конституционного права не столько из-за сущностной неполноты первого поколения, сколько из-за отсутствия конституционных обеспечительных норм его правовой защиты. Жилищному законодательству в постсоветский период нельзя отказать в его развитости. Текущие отраслевые обеспечительные меры (ст. 2 Жилищного кодекса РФ), безусловно, уступают своим воздействием конституционным. Неопределенность конституционной нормы первого поколения основного права граждан на жилище могла быть преодолена еще в советский период благодаря конституционным обеспечительным мерам, направленным на правовую защиту основных прав и свобод граждан, которые были приняты лишь в постсоветский период. Конституционным юридическим обеспечительным мерам в советский период не придавалось такого значения, концептуально главными были социально-экономические меры, предусмотренные в ч. 2 ст. 44 Конституции СССР и ст. 42 Конституции РСФСР. Теперь другая крайность - стремительный уход, а начиная с 2006 г. - постепенное возвращение государства в этот сектор общественных отношений.

Из ранее приведенного набора конституционных обеспечительных мер конституционная юстиция примечательна тем, что она натурально обозначает предмет конституционных правоотношений с участием гражданина и человека, защищающего свои субъективные основные права и свободы от вмешательства государства. При этом, защищая свое субъективное основное право или свободу, заявитель от своего имени в зависимости от принимаемого Конституционным Судом РФ решения о неконституционности или конституционности положений закона, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ действует в интересах всего общества, затрагивая одновременно всю плоскость конституционных отношений между всеми членами гражданского общества и государством без какого-либо поручения гражданского общества, тогда как при оспаривании в суде общей юрисдикции нарушения своего субъективного права в конкретных гражданских правоотношениях как истцом принятое судебное постановление ограничено только границами данного гражданского дела.

"Основные конституционные права, - отмечает немецкий исследователь Конрад Хессе, - отражают множество оттенков, значений, различно акцентированных и часто трудноуловимых. С одной стороны, это права личности, т.е. права объективного характера не только в узком смысле, как права человека и гражданина... но и в том случае, когда они... гарантируют право или свободу в какой-либо жизненной сфере, т.е. в более широком смысле. С другой стороны, они являются основными элементами объективного правопорядка в обществе". Это относится к основным правам, "имеющим прежде всего субъективный характер" . Названный автор подчеркивает действенный характер основных прав, образующих правовую основу демократического и правового порядка, которая, "в свою очередь, может стать подлинной только в результате осуществления субъективных прав личности" . "Основные права как субъективные, определяющие положение человека и гражданина в обществе, являются конституционно-правовой основой личности".

--------------------------------

Хессе Конрад. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 147 - 148.

Там же. С. 148, 151.

<< | >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме § 2. Конституционно защищаемые ценности:

  1. Разграничение подведомственности гражданских дел между судами общей юрисдикции, Арбитражными судами, Конституционным судом РФ, Конституционными (Уставными судами) субъектов РФ
  2. Вы говорите, что ценность вещи измеряется пользой, которую она приносит. Не потому ли искусству и культурным ценностям не находится места в нашем столь материальном обществе?
  3. Вы говорите, что ценность вещи измеряется пользой, которую она приносит. Не потому ли искусству и культурным ценностям не находится места в нашем столь материальном обществе?
  4. Конституционные основы адвокатуры
  5. ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ
  6. Решения Конституционного Суда РФ как источник банковского права
  7. § 2. Функции денегг — Классификация Книса. — Деньги, как мерило ценности.—Абстрактный характер этой функции.—Относительная устойчивость, как требование, предъявляемое к деньгам в качестве мерила ценности.
  8. Проблемы реализации конституционных прав
  9. § 5. Последствия колебаний в ценности денег. — Кредиторы и должники при колебаниях в ценности денег.
  10. Конституционно-правовая характеристика определения исполнительной власти РФ
  11. 4. Участие в гражданском процессе органов и лиц, которым законом предоставлено право защищать права, свободы и интересы других лиц