загрузка...

§ 2. Меры постсоветского жилищного законодательства по социальной поддержке отдельных категорий граждан: общее и особенное

Н.С. Бондарь справедливо считает, что государство, во всяком случае, осуществляя социальную функцию, "не только вправе, но и обязано предусмотреть некие минимальные стандарты социальной защиты, соотнесенные с объективными показателями, характеризующими потребности гражданина в пользовании минимальным набором социальных благ" . Каждой группе конституционных прав и свобод граждан и каждому конституционному праву в отдельности должен быть определен объем юридических притязаний на определенном этапе развития общества.

--------------------------------

Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 191.

По его мнению, применительно к регулированию пенсионных отношений ответ дан в Определении Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О по жалобе гр. Енборисовой П.Ф. на нарушение ее конституционных прав пунктом 8 статьи 14 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" . Таким критерием Суд посчитал достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав. В соответствии со ст. 21 Конституции РФ "достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления".

--------------------------------

СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.

С правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в ряде его постановлений, признание достоинства личности - "основа всех прав и свобод человека и необходимое условие их существования и соблюдения". Законодатель должен "определить минимальный размер трудовой пенсии по старости, обеспечивающий по крайней мере такой жизненный уровень, при котором с учетом всех иных предоставляемых конкретной категории пенсионеров мер социальной поддержки не ставилась бы под сомнение сама возможность достойной жизни гражданина как пенсионера, осуществления им иных провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод личности, и тем самым не умалялось бы его человеческое достоинство". Вывод Суда таков - из закрепленных социальных обязательств в Конституции РФ "перед населением и корреспондирующих с ним юридических притязаний индивидов, не могущих в силу объективных обстоятельств самостоятельно обеспечить себе достаточный жизненный уровень, вытекает обязанность государства установить - исходя из имеющихся экономических ресурсов - такой порядок пенсионных отношений, который создавал бы реальные условия для эффективной компенсации соответствующим лицам от естественной (возрастной) утраты способности к труду и самообеспечению в объеме, гарантирующем их общую материальную обеспеченность на уровне, необходимом для удовлетворения основных жизненных потребностей". Конституционный Суд РФ дал такое конституционно-правовое истолкование рассматриваемого законоположения, которое предполагает установление лицам, приобретающим право на получение трудовой пенсии по старости, пенсии в полном ее размере, во всяком случае, не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте РФ.

Конструирование модели обязательного минимума жилищных условий при действии основного права граждан на жилище сложно тем, что таких моделей должно быть несколько, если достоинство личности (ст. 21 Конституции РФ) как выражение социальной справедливости и как критерий конституционности социального законодательства положить в основу вычленения обязательного минимума.

Одним из конституционно значимых элементов в числе других компонентов обязательного минимума социального жилья выступает нормирование жилищных условий, составляя институт жилищного законодательства. Он в целом не реформировался во время последней кодификации жилищного законодательства. Нормирование дополнительной площади осталось без соответствующих изменений, хотя его условия продолжают действовать до настоящего времени, начиная с 30-х годов XX столетия . Жилищный кодекс РФ вообще нанес удар по этому институту (из-за недосмотра разработчиков), введя путаницу, отказавшись от нормы площади на одного человека, которая была предусмотрена в утратившем силу Жилищном кодексе РСФСР (ст. 38), с одной стороны, а в п. 2 ст. 685 Гражданского кодекса РФ неожиданно возвратясь уже не к норме жилой площади на одного человека, а к норме "общей площади жилого помещения на одного человека" (ст. 11 Вводного закона) (что не одно и то же), при этом не установив ее.

--------------------------------

СУ РСФСР. 1930. N 14. Ст. 181.

Это похоже на то, что произошло с пенсионным законодательством: Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ отменена норма ст. 5 Федерального закона "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", устанавливающей в качестве основы для определения минимального размера пенсии по старости величину прожиточного минимума в целом по Российской Федерации, тогда как "показатели прожиточного минимума должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение (ч. ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ)" .

--------------------------------

СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 183.

В советском периоде, когда все публичное жилье было социальным и спрос хронически превышал предложения, возникла система льгот для отдельных категорий граждан, составившая также институт жилищного законодательства. В сфере обеспечения публичным жильем льготы были выражены в сроках обеспечения помимо общих оснований - вне очереди, в первую очередь, а также введением дополнительной жилой площади и льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг.

В Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 524-О по жалобе гр. Н.М. Анохиной на нарушение ее конституционных прав положениями Закона N 122-ФЗ отмечено: "Социальная поддержка населения может осуществляться в разнообразных формах - в виде льгот, компенсаций, субсидий, услуг, дополнительных прав и пр. Поэтому замена в действующем законодательстве слов "права и льготы" на "меры социальной поддержки" не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан, что противоречило бы ст. ст. 19, 55 и 56 Конституции РФ".

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 932.

В постсоветский период, благодаря ст. 40 Конституции РФ, сузившийся сегмент социального жилья сохранил в основном прежние признаки предоставляемого нормированного жилого помещения, за некоторым изъятием. Новым Жилищным кодексом РФ вычеркнуто первоочередное предоставление жилья как категория (как очередь сохраняется применительно к ранее принятым на учет), а также законодателю поручено определиться, кому помимо названных в Конституции РФ малоимущих следует предоставлять жилье в рыночных отношениях бесплатно, исходя из характера представленной категории. Но это уже тот круг лиц, для кого предоставление жилья в публичном фонде не носит характер осуществления льгот, а просто является штатным режимом исполнения социального публичного обязательства государства.

По мнению Л.С. Мамута, современное государство (государственно-организованное общество, государственно-организованный народ) заниматься социальной деятельностью заставляет осознание необходимости:

"а) поддерживать некий доступный уровень жизни членов общества как непреложное условие существования и функционирования самой государственности;

б) уменьшать остроту свойственной любому обществу социальной напряженности, предотвращать социальные расколы и конфликты в нем;

в) соблюдать (как участнику мирового сообщества государств) гуманитарные нормативы цивилизованного общежития;

г) выполнять предписания нравственного долга, претворять в жизнь моральные установки-принципы: альтруизм, милосердие, благотворительность и т.п." .

--------------------------------

Мамут Л.С. Указ. соч. С. 7 - 8.

На вопрос, кто конкретно в современном государстве получает по закону на условиях безвозмездности некоторую сумму социальных благ, указанный автор отвечает, что подразделяет этих лиц на две группы: одна действительно определенная - дети, престарелые, инвалиды, жертвы природных и техногенных катастроф и т.п., другая - неопределенная, на усмотрение законодателя, "кого законодатель объявляет нуждающимся в получении социальных благ из государственных фондов потребления на указанных выше условиях" .

--------------------------------

Там же. С. 11.

С целью улучшения жилищных условий за счет федерального бюджета в постсоветский период обеспечивается жильем (после введения в действие Жилищного кодекса РФ) порядка 10 относящихся в основном к названной первой группе категорий из более 50 льготных категорий, ранее (еще в советский период) принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. по Закону N 122-ФЗ. В их числе граждане, получившие и перенесшие лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалиды вследствие чернобыльской катастрофы, ликвидаторы последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также инвалиды и участники войны, боевых действий, члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, блокадники Ленинграда. Их материальное положение таково, что для них обеспечение жильем бесплатно означает государственную социальную помощь.

Что касается другой группы, которая устанавливается по усмотрению федерального законодателя, то она им определяется избирательно текущим законодательством и больше отвечает задаче оказания государственных социальных гарантий, выполнения публичных обязательств государства.

Отраслевые обеспечительные меры (ст. 2 ЖК РФ) условием для осуществления основного права выражают государственную жилищную политику, вырабатываемую Российской Федерацией и ее субъектами. Свое отношение к ней выражают и органы местного самоуправления, задействованные ст. 40 Конституции РФ, тем самым корректируют ее на практике.

Статья 40 Конституции РФ "не устанавливает ни условий, ни порядка приобретения права на жилое помещение отдельными категориями граждан. Согласно ст. 72 (п. "к") Конституции РФ такие условия и порядок регламентируются жилищным законодательством" (Определение Конституционного Суда РФ от 18 апреля 2000 г. N 65-О). "Статья 40 (ч. ч. 1 и 3) Конституции РФ провозглашает право каждого на жилище и указывает на возможность его предоставления из государственных, муниципальных и других жилищных фондов малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными нормами. Названные положения развиваются и конкретизируются в жилищном законодательстве, регламентирующем отношения по обеспечению граждан жилыми помещениями, включая определение условий и порядка (в том числе очередности) предоставления жилья" (Определение Конституционного Суда РФ от 13 июля 2000 г. N 148-О).

Отраслевые меры, обеспечивающие основное право на жилище, прежде всего являются общими для всех категорий граждан. Это - с одной стороны. С другой - текущему отраслевому законодательству, в отличие от конституционного, в большей мере позволительно принимать нормативные правовые акты, адресованные не столько всем, сколько отдельным социальным группам, хотя ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, в отличие от других конституционных положений, именно такого диапазона. "Статья 40 (ч. 1) Конституции РФ, провозглашая право каждого на жилище и указывая на недопустимость его произвольного лишения, вместе с тем не устанавливает условия приобретения права пользования жилыми помещениями отдельными категориями граждан..." (Определение Конституционного Суда РФ от 25 марта 2004 г. N 88-О). Если советское законодательство максимально старалось избегать понятия "категория населения", исходя из идеологических мотивов, то постсоветское законодательство адекватно и широко прибегает к такому понятию с учетом классового расслоения общества.

Меры, обеспечивающие основное право в каждой из социальных групп, не должны различаться между собой таким образом, чтобы нарушался или даже исключался общий статус граждан и все сводилось к специфике, специальному статусу. Критериями здесь выступают сдерживающие начала, принципы, общие для правового и социального государства, вытекающие из Конституции РФ, применительно к рыночной экономике, а также к жилищным отношениям. Прежде всего таким инструментом выступает юридическое равенство граждан.

В качестве самых важных принципов правового государства В.М. Жуйков выделяет три: 1) приоритет прав и интересов личности над правами и интересами государства; 2) связанность государства правом; 3) приоритет права над законом .

--------------------------------

Жуйков В.М. Указ. соч. С. 93 - 94.

"Не случайно Конституционный Суд РФ при рассмотрении дел, связанных с социальной защитой граждан, часто опирается на социальные институты конституционного строя и другие положения общего характера, - отмечает Н.С. Бондарь, - речь идет о принципах социального государства, справедливости, юридического равенства, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Эти положения, закрепленные в Конституции РФ, обладают, как было указано в одном из постановлений Конституционного Суда РФ, "высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" .

--------------------------------

Бондарь Н.С. Конституционализация социально-экономического развития российской государственности (в контексте решений Конституционного Суда РФ). С. 184.

Поскольку Конституция РФ не устанавливает конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемые тем или иным категориям граждан, Конституционный Суд РФ считает, что "федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, в частности, при выборе или изменении формы их предоставления - денежной или натуральной. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки" (Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С.В. Зимницкого на нарушение его конституционных прав положениями статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ) .

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 8. Ст. 944.

Практика принятия текущих нормативных правовых актов показывает: осуществляемые без соблюдения общих принципов обеспечительные меры разным социальным группам или их существенное изменение или переход от одних к другим приводят в итоге не только к разным социальным возможностям осуществить каждым право на жилище, в отличие от воздействия конституционных обеспечительных мер, имеющих абсолютно общий для всех граждан характер, но и консервируют неравенство, трансформируют его в привилегии или необоснованные ограничения. Только принципы могут выровнять с позиций справедливости разные обеспечительные меры, принимаемые в зависимости от профессиональной специфики либо социальной или этнической принадлежности граждан или другой зависимости, что, безусловно, требуется, если жилищные или гражданские права граждан связаны непосредственно с данной конституционной нормой. Если конституционная норма о праве граждан на жилище специально не регулирует отношения в этой сфере, то действуют общие нормы, в которых заложены конституционные общие принципы, прежде всего гарантии социальной защищенности, важные в рыночной экономике для социально не защищенных отдельных категорий граждан.

Так, советская Конституция специально непосредственно фиксировала невысокий общий уровень квартирной платы как конституционную норму-принцип обеспечения основного права советских граждан на жилище. Квартирная плата в государственном и общественном жилищных фондах в советский период не превышала 3%, включая и оплату коммунальных услуг, в среднем от доходов населения против 10%, когда она вводилась в 20-е годы.

Российская Конституция, исходя из рыночной экономики, не "замораживала" квартирную плату и оплату коммунальных услуг, поэтому оплата жилья и коммунальных услуг выросла и продолжает расти для всех в разы.

Оплата жилья и потребление коммунальных услуг перестали быть в границах основного права на жилище конституционно значимыми, но их уровень остался предметом регулирования в соответствии с государственной жилищной политикой, что и было реализовано в ст. ст. 15 - 15.7 переходного Закона и соответствующих актах Правительства РФ. От прежнего, советского, правового регулирования в деталях исчисления платы ничего не осталось. Социальное государство перешло к экономическим методам воздействия на ежегодно складывающийся уровень оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на основе федеральных стандартов предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц и федеральный стандарт стоимости капитального ремонта жилого помещения на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в целом по Российской Федерации и субъектам РФ .

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 27. Ст. 3292.

Переходный закон восстановил давно существовавшее, а потом утратившее силу основание выселения нанимателей за неплатеж квартирной платы, но теперь - с предоставлением другого жилого помещения по нормативам общежития (ст. 15.5). Норма о выселении нанимателя жилого помещения, если тот не внес квартирную плату тогда в течение трех месяцев (сейчас - шести месяцев) со дня истечения срока платежа, установленная еще Постановлением ЦИК СССР и СНК СССР 17 октября 1937 г. "О сохранении жилищного фонда и улучшения жилищного хозяйства в городах" (п. "в" ст. 30) , была отменена в связи со второй кодификацией гражданского законодательства.

--------------------------------

СЗ СССР. 1937. N 69. Ст. 314.

Вряд ли наделение наймодателя инициативой в осуществлении этого права следовало рассматривать как нарушение соответствия текущего жилищного законодательства основному праву на жилище, баланса между текущим законодательством и конституционными положениями, если бы не бедственное положение широких слоев населения, не способных справиться с угрожающей бедностью, поэтому данная инициатива в общественном сознании неудовлетворительна, несвоевременна. Иски о погашении образовавшейся задолженности по оплате жилья и пользованию коммунальными услугами в ряде случаев выглядят как антисоциальные, хотя норма принимает во внимание уважительные причины неплатежа.

Жилищный кодекс РФ, воспринявший это основание выселения в качестве сдерживающего начала, предусмотрел (ст. 90) указание о неуважительности причин невнесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, что должно исключить антисоциальность такой нормы при ее применении.

"Расторжение договора социального найма детально регламентируется жилищным законодательством, характеризующимся высоким уровнем гарантий жилищных прав граждан (ст. ст. 83 - 91 ЖК РФ)" . Очевидно, это крайнее суждение.

--------------------------------

Рузанова В.Д. Расторжение договора найма жилого помещения // Жилищное право. 2005. N 3. С. 15.

Категории социально не защищенных граждан, благодаря принципам, провозглашенным в Конституции РФ (ст. 55), сохраняют свои социальные права, установленные в советский и постсоветский периоды в оплате жилья и коммунальных услуг еще до реформы с делегированием Российской Федерацией прав ее субъектам и переходе от натуральных к денежным выплатам. Законодатель обязан в этом случае вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты, что предусмотрено в Жилищном кодексе РФ (ч. 1 ст. 160).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ (Определение от 1 марта 2007 г. N 129-О-П), реформирование льгот и компенсаций населению должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики, в том числе в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.

Российская Федерация как правовое и социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Отмена либо приостановление предоставления выплат либо льгот компенсаторного характера допустимы только при установлении надлежащего механизма соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться (Постановления от 16 декабря 1997 г. N 20-П, от 24 мая 2001 г. N 8-П, от 19 июня 2002 г. N 11-П, от 23 апреля 2004 г. N 9-П, Определения от 4 декабря 2003 г. N 415-О, от 15 февраля 2005 г. N 17-О, от 1 декабря 2005 г. N 521-О и др.).

Единство не только основных, но и всех прав и свобод, которыми наделяются граждане на всей территории России, на всем ее правовом пространстве, установлено в п. "в" ст. 71 Конституции РФ под ответственность Российской Федерации, тогда как субъекты РФ совместно с Российской Федерацией призваны (п. "б" ст. 72) лишь обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного самоуправления (ст. 130), к которым жилищные права граждан не относятся. Муниципальные правовые акты на должны противоречить Конституции РФ.

Задача, которую поставило перед собой государство, - сокращать федеральные бюджетные расходы, - решающе повлияла на делегирование государственной властью прав нижестоящим уровням, расширение их компетенции. В социальной сфере делегирование приобретает некоторый оттенок утончения ранее плотного слоя единства социальных прав граждан на всей территории страны с приданием им характера замкнутых, непрозрачных региональных и даже местных прав граждан. В настоящее время этот процесс выглядит как тенденция в едином правовом пространстве, как зыбкий баланс прошлого и настоящего регулирования, увеличивший зависимость от еще большего числа трудно просчитываемых факторов, т.е. зона риска.

В целях защиты прав и свобод граждан и недопущения существенного снижения установленных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан, исключения внесения произвольных изменений в действующее регулирование, как и произвольного отказа государства от выполнения ранее взятых публично-правовых обязательств, Правительство РФ 23 июля 2007 г. Постановлением N 467 предпринимает меры, утвердив Правила осуществления государственного контроля за установлением, изменением и применением предельных индексов изменения размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Органами, осуществляющими такого рода государственный контроль, являются Федеральная служба по тарифам и органы исполнительной власти субъектов РФ. Федеральная служба осуществляет государственный контроль по муниципальным образованиям, а органы регулирования субъектов РФ - за применением органами регулирования муниципальных образований предельных индексов, установленных для соответствующего муниципального образования.

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4086.

Конституционный Суд РФ с пониманием отнесся к передаче прав Российской Федерации по предметам совместного ведения нижестоящим уровням управления. Российская Федерация в совместном ведении с ее субъектами "вправе устанавливать конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, а значит, и определять в рамках реформирования системы социальной защиты конкретные формы участия в ее реализации органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П по жалобам гр-н Бабковой З.М., Бойковой С.Н. и др. на нарушение их конституционных прав ч. 1 ст. 153 Закона N 122-ФЗ).

Федеральным законом от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ , внесшим изменения в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты, предусматривалось поручение субъектам РФ установить размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, что было ранее установлено Законами РФ "О социальном развитии села", "О ветеринарии", Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "Об образовании" с учетом соответствующих изменений в межбюджетных отношениях (ст. 2).

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.

Положения, которые содержались в названных законах относительно льгот (по прежней терминологии) по оплате жилья и коммунальных услуг, могли применяться только до принятия соответствующих законов субъектами РФ, "но не позднее чем до 1 января 2005 г." (ст. 6 Федерального закона от 6 мая 2003 г. N 52-ФЗ). Таким образом, Российская Федерация передавала не только обязанности финансирования социальной поддержки и социального обслуживания лиц, указанных в федеральных законах, но и регулирование размера и условий возмещения расходов отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг.

Процесс разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и соответствующими органами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления был продолжен Законом от 4 июля 2003 г., внесением изменения в названный Закон и Законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Законом N 122-ФЗ по состоянию на 31 декабря 2004 г., завершившим монетизацию льгот.

Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П вновь фиксирует безусловное требование - "государство не может произвольно отказываться от выполнения своих публично-правовых обязательств - возложить обязанность по обеспечению жильем за счет федерального бюджета на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1742.

Общий вывод, сделанный Конституционным Судом РФ, - "любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства (ст. 19), в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. В свою очередь, соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях)".

Тот тонкий социальный слой, который был под защитой прежнего союзного и современного российского законодательства при общей децентрализации регулирования платы за жилье и переходе на экономические методы регулирования квартирной платы со стороны Российской Федерации, действительно оказался в зоне риска - координировать и контролировать единство правового пространства, состоящего из более 80 единиц управления (субъектов РФ), очень сложно, к тому же с большой долей вероятности в этой конструкции будут обнаруживаться "белые пятна" в правовом регулировании субъектов РФ, что будет свидетельствовать и о нарушениях жилищных прав граждан и, соответственно, Конституции РФ. Пусть это даже будет временное явление. А если к этому добавить правовую возможность регулировать эти же отношения также органами местного самоуправления, что имеет место относительно социальной поддержки медицинских работников, работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа? "Соответственно, - отмечает Конституционный Суд РФ в Определении от 1 марта 2007 г. N 129-О-П, - в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения должен определяться в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников".

Самарской Государственной Думе не позднее 1 января 2005 года надлежало принять закон об условиях и порядке предоставления жилищно-коммунальных льгот отдельным категориям граждан, предусмотрев в нем также право на получение этих льгот перешедшим на пенсию педагогическим работникам, работавшим в сельской местности и проживавшим в том числе в близлежащих городах (не в поселках городского типа), на условиях межбюджетного финансирования, как это регулировалось прежде союзным законодательством (разъяснение Госкомтруда и Секретариата ВЦСПС от 28 мая 1985 г. N 5/12-22). Между тем Самарская Государственная Дума уже после 1 января 2005 г. с опозданием - 11 марта 2005 г. - приняла Закон "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих и работающих в сельской местности на территории Самарской области", в котором совершенно необоснованно исключила из перечня лиц на предоставление жилищно-коммунальных льгот педагогических работников, нарушив единое правовое пространство. В результате лица этой категории на территории Самарской области были незаконно лишены жилищно-коммунальных льгот, которыми они пользовались как перешедшие на пенсию педагоги, работавшие в сельской местности и проживающие в близлежащем к ней городе.

Это имеет значение только для тех, кто уже пользовался льготами при переходе в свое время на пенсию. Поэтому законодательные акты субъектов РФ во всех случаях в целях единообразия должны были воспроизвести содержание названного разъяснения применительно к данной категории пенсионеров.

Наделение отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов допускается с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ, гл. 4 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Однако распределение полномочий в жилищной сфере по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов между субъектом РФ в пределах его полномочий и полномочиями органов местного самоуправления таким образом, чтобы правовую защиту прав и свобод граждан осуществляло еще и местное самоуправление, ведет к нарушению предмета совместного ведения (п. "к" ст. 72 Конституции РФ).

Защита прав и свобод граждан определена как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов непосредственно Конституцией РФ (п. "в" ст. 71 и п. "б" ст. 72). Изменять предметы ведения, установленные Конституцией РФ, не допускается не только федеральным законом, но даже федеральным конституционным законом.

Предмет ведения может быть изменен исключительно Конституцией РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, которые перераспределяют предмет совместного ведения, установленный Конституцией РФ, невозможно. Здесь не имеет значения то, что органы местного самоуправления обязаны в этом случае "вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение прежнего уровня социальной защиты указанной категории медицинских работников в жилищно-коммунальной сфере" (Определение Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 129-О-П). Значение имеет возникновение третьего уровня совместного ведения, тем самым нарушается Конституция РФ, что допущено и в Жилищном кодексе РФ (ч. 1 ст. 160).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов возникновения третьего, не предусмотренного Конституцией РФ, уровня, не наделенного Конституцией РФ правом осуществлять правотворчество в жилищном законодательстве, можно было бы избежать, если бы выполнение отдельных государственных поручений свелось только к осуществлению компенсации установленных государством расходов на оплату жилых помещений с передачей необходимых для их осуществления финансовых средств государства, а не за счет местного бюджета. Правовое регулирование социальной поддержки и социального обслуживания оставалось бы за государством, а не на равных с местным самоуправлением. В этом случае имело бы место соответствие п. "в" ст. 71 и ст. 132 Конституции РФ.

Делегирование правомочий правового регулирования социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан субъектам РФ в жилищной сфере также вызывает возражение. Цена найма жилого помещения, цена технического обслуживания жилого помещения - отношения гражданские. Средства соответствующего бюджета как источник компенсации расходов на оплату жилья отдельным категориям граждан составляют автономные отношения, которые регулируются финансовым законодательством.

Наделять субъектов РФ по предмету совместного ведения компетенцией, регулировать именно гражданские отношения в жилищной сфере - значит также изменять предмет федеральной прерогативы, каковым остается гражданское законодательство в целом и в жилищной сфере в частности (п. "о" ст. 71 Конституции РФ). Предмет ведения не изменяется текущим законодательством, а лишь Конституцией РФ. Часть федеральных полномочий может быть в установленном порядке передана субъектам РФ без изменения предмета ведения, но "не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации") .

--------------------------------

СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

В силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако применительно к гражданским отношениям в жилищной сфере все обстоит иначе, они составляют федеральную прерогативу.

Субъект РФ не вправе согласно ст. 71 (п. "о") Конституции РФ регулировать именно гражданские отношения вообще, в том числе и по предметам совместного ведения, к которым относятся и гражданские отношения в жилищной сфере, поскольку их регулирование в целом находится в исключительном ведении Российской Федерации.

Субъект РФ мог бы осуществлять регулирование гражданских отношений в жилищной сфере, если бы в п. "о" ст. 71 Конституции РФ были внесены соответствующие изменения, отражающие предметы совместного ведения в регулировании гражданских отношений. Но адекватного отражения в федеральной прерогативе регулировать гражданские отношения в целом нет, поэтому формулировка п. "о" ст. 71 продолжает отражать исключительно федеральные интересы, не переводя их в предметы совместного ведения, связанные с гражданскими отношениями.

Субъекту РФ остается собственно регулировать остальные отношения иного характера в жилищной сфере, входящие в предмет совместного с Российской Федерации регулирования, кроме гражданских. И статья 3 Гражданского кодекса РФ имеет в виду в составе гражданского законодательства исключительно федеральные законы, регулирующие гражданские отношения. В его составе нет законов субъектов РФ по предметам совместного ведения, связанных с гражданскими отношениями. Осуществляя меры социальной поддержки и помощи, устанавливая размер, условия и порядок возмещения расходов отдельным категориям граждан по оплате жилья и коммунальных услуг, субъект РФ тем самым регулирует гражданские отношения в жилищной сфере, также затрагивая бюджетные отношения (ст. 160 Жилищного кодекса РФ) .

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 19. Ст. 1750.

2. Условия, обеспечивающие реализацию основного права граждан на жилище, учитывают специфику вида деятельности каждой из социальных групп, относительно которой государство берет на себя ответственность за обеспечение жильем в государственном жилищном фонде в соответствии с предметами ведения, установленными Конституцией РФ (ст. ст. 71 и 72). Первоначально эти меры оценивались в законодательстве как льготы в сравнении с мерами, принимаемыми на общих основаниях, но потом Законом N 122-ФЗ льготы в натуре заменили денежными компенсациями и переименовали применительно к военнослужащим в социальные гарантии.

Относительно военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, был принят головной в военном законодательстве акт, установивший единую систему правовой и социальной защиты лиц этого контингента, запретивший иным правовым актам снижать или вовсе отменить установленные им социальные гарантии (ст. 4 Федерального закона "О статусе военнослужащих") . Им отмечалась такая особенность военной службы, как беспрекословное выполнение военнослужащими поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (ст. 1).

--------------------------------

СЗ РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.

Относительно судей Конституция РФ (ст. ст. 10, 118, 119, 120, 121, 122 и 124) фиксирует такую особенность их деятельности, как независимость от законодательной и исполнительной ветвей власти в отношениях финансирования, формирования судейского корпуса, независимого осуществления правосудия, что конкретизировано в Федеральном конституционном законе "О судебной системе Российской Федерации" (ч. 2 ст. 1).

Эти базовые гарантии были снижены, когда ст. 19 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" местной администрации поручалось предоставлять нуждающимся в улучшении жилищных условий судьям благоустроенные жилые помещения во внеочередном порядке и передавать им эти помещения в собственность бесплатно.

Законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ была изменена регламентация - подлежали обеспечению жилыми помещениями за счет федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ. По мнению Высшего Арбитражного Суда РФ, определяемый Правительством РФ порядок нарушал Конституцию РФ.

Конституционный Суд РФ согласился с ним в той мере, в какой эта норма в силу своей неопределенности "создает возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым - снижение уровня гарантий материального обеспечения судей" (Постановление от 31 января 2008 г. N 2-П).

Относительно работников прокуратуры Российской Федерации Конституция РФ (ст. 129) конструирует централизованность ее единой системы единоначалия. Принятый во исполнение Конституции РФ Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" отмечает такой принцип, как независимость от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, а также запрет на совмещение основной деятельности работников прокуратуры с иной деятельностью, за некоторым исключением (ст. 4).

Ни один из названных законодательных актов, кроме Закона о военнослужащих, не содержит указания о социальной защите названных лиц и о том, что такого рода деятельность является функцией государства, хотя Законы от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" (ст. 19) и от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 44) предусматривают условия и порядок обеспечения жильем и судей, и работников прокуратуры. Из части 3 ст. 40 Конституции РФ (ст. 49 Жилищного кодекса РФ) вытекала необходимость принятия в соответствии, в частности, со ст. 71 Конституции РФ специальных федеральных законов, регулирующих условия и порядок обеспечения жильем в государственном жилищном фонде названных лиц и избирательно других лиц в соответствии со ст. 72 Конституции РФ. Эти Законы также ответили на определенные вопросы, поставленные в ст. 49 Жилищного кодекса РФ.

--------------------------------

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 30. Ст. 1792.

Вместе с тем ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" свидетельствует о явном непонимании законодателем механизма соотношения основного права граждан на жилище с текущими отраслевыми обеспечительными мерами. Ее норма не воспроизводит официальный текст ст. 40 Конституции РФ, а вместо этого содержит условия предоставления жилища военнослужащим и гражданам, уволенным или подлежащим увольнению с военной службы, которые искажают смысл основного права граждан на жилище, который един для всех граждан, независимо от вида их деятельности и характера социальных гарантий. Конституционная норма не позволяет устанавливать основное право отдельно для военнослужащих, отдельно для судей, отдельно для прокуроров и следователей, отдельно для сотрудников правоохранительных органов. Статья 40 Конституции РФ неизменна на протяжении длительного времени, тогда как обеспечительные отраслевые меры носят текущий характер, динамичны, связаны с правовым инструментарием государственной жилищной политики, отобранным на определенный период времени, специально для социальной группы, учитывая специфику ее вида деятельности. В то же время в распоряжении этих лиц остается общий для всех отраслевой правовой инструментарий. Выделенный из общих обеспечительных условий основного права на жилище правовой инструментарий специально для данной социальной группы получает дополнительную социальную поддержку государства, какую другой гражданин не имеет на общих основаниях.

Применительно к военнослужащему помимо основного права на жилище в литературе (Л.М. Пчелинцева) называют специальное право на жилище, возникающее с момента поступления граждан на военную службу.

--------------------------------

Пчелинцева Л.М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации: Автореферат дис. ... д.ю.н. М., 2004. С. 13, 14.

Но можно ли давать то же имя другому явлению, другой юридической природы, другого содержания? Это уже не основное (конституционное) право, наполненное иным содержанием, - административными и гражданскими правами, их совокупностью, образующими иные, неконституционные отраслевые правоотношения, имеющими свой "окрас". Это другая группа прав - жилищных прав, правоотношений, которую нельзя называть тем же именем, они производны от основного права граждан на жилище, носителями которого военнослужащие являются как граждане. У этих отраслевых прав есть свое имя - право на предоставление жилого помещения в государственном жилищном фонде по договору социального найма, право на предоставление служебного жилого помещения по договору найма служебного жилого помещения в государственном специализированном жилищном фонде, право на получение общежития по договору найма жилого помещения в общежитии в государственном специализированном жилищном фонде. Кроме того, определенные категории военнослужащих могут быть участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, если они изъявили желание стать ее участниками; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, получают денежную компенсацию за наем (поднаем) жилых помещений в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и иных видов услуг.

Определением от 27 декабря 2005 г. N 502-О по жалобе гр. С.В. Зимницкого Конституционным Судом РФ была выражена правовая позиция, по которой федеральный законодатель должен "основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки". По смыслу ст. ст. 37 (ч. ч. 1 и 3) и 59 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. ст. 71 (п. п. "в", "м", "т") и 72 (п. "б" ч. 1), "военная служба представляет собой особый вид государственной службы, непосредственно связанный с обеспечением обороны страны и безопасности государства, прав и свобод граждан и, следовательно, осуществляемый в публичных интересах. Лица, несущие военную службу, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливаются их правовой статус, содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним". При этом специальный статус военнослужащих не может называться правом на жилище военнослужащих.

Кроме того, под пафосным заголовком ст. 15 Закона о статусе военнослужащих кроется убогое содержание текущего решения квартирной проблемы для военнослужащих - огромная масса военнослужащих на весь срок военной службы в течение 20 лет вообще не вправе претендовать на обеспечение постоянным жилищем, они могут рассчитывать лишь на служебные жилые помещения - военнослужащие, получившие первое офицерское воинское звание после окончания военного образовательного профессионального учреждения; офицеры, призванные на военную службу по указу Президента РФ, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы; прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту, военнослужащие, расселяемые в закрытых военных городках.

И только по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы - по одному из трех оснований при ее общей продолжительности уже в 10 лет и более этому гражданину предоставляется жилое помещение в собственность по избранному им месту жительства.

Тогда в чем же состоит разница между социальной гарантией государства и положением нуждающегося в жилище невоенного человека, который всю жизнь простоял в очереди на квартиру, если закон переносит исполнение государством декларированной социальной гарантии перед военнослужащим на момент завершения военной службы, а не приурочивает ее исполнение к течению хотя бы первых 10 лет военной службы. Это напоминает одну из разновидностей гражданско-правовых договорных отношений, когда стороны принимают обязательства в целях получения встречного предоставления. Государство в данном случае ожидает встречное предоставление от военнослужащего сразу с первых шагов военной службы и до времени, пока он ее не завершит в течение 20 лет (или досрочно - в течение 10 лет). Военнослужащий ожидает встречное предоставление - жилое помещение в месте постоянного проживания - только после завершения выполнения своего обязательства - 20 лет добросовестной военной службы.

В процессе несения военной службы государство обеспечивает специализированным жилым помещением с ограниченными жилищными правами проживающих (п. 5 ст. 100 Жилищного кодекса РФ) по месту прохождения военной службы.

Такая принципиальная схема решения жилищной проблемы военнослужащего государством на основе служебных отношений свидетельствует об использовании государством своего доминирующего положения, зависимого положения военнослужащего, его безвыходного положения. Сначала отдай все силы на службе Отечеству, выполни добросовестно свои обязательства целиком и полностью, а уже потом государство, оценив их как безупречную службу, только приступает к выполнению своих обязательств двадцатилетней давности. Да как...

В этом случае, если военнослужащий увольняется с военной службы по другим основаниям, нежели названные в Законе, государство считает себя свободным от исполнения конституционного обязательства. Таким образом, даже с упомянутым содержанием обязательство государства небезусловно, чем оно и отличается от такого же обязательства государства перед судьями и работниками прокуратуры. При этом следует отметить, что такого рода обязательство перед военнослужащим в постсоветский период ничем не отличается от обязательства перед военнослужащим в советский период.

Странный характер "социальных гарантий" довел до абсурда Закон N 122-ФЗ. Им преследовалась цель осуществить замену льгот в натуральной форме на денежную компенсацию и разграничить полномочия федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с принципами правового государства и защиты прав и свобод граждан. При этом преамбула Закона N 122-ФЗ, имеющая особое значение для применения его норм, обращает внимание на то, что его нормы не могут использоваться для умаления прав и законных интересов граждан.

Если Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривал единую категорию уволенных с военной службы по истечении 10 лет и более, уволенных по одному из трех оснований - достижение предельных сроков пребывания на службе, или по состоянию здоровья, или в силу организационно-штатных мероприятий, то изменения, вносимые Законом N 122-ФЗ, расчленили эту категорию на две группы в зависимости от даты - 1 января 2005 г. - с потерями для каждой из подгрупп: одна группа - уволенных до 1 января 2005 г., другая - подлежащая увольнению после 1 января 2005 г.

До этой реформы уволенные с военной службы безотносительно к названной дате могли получить в натуре нормированное жилое помещение, построенное за счет средств федерального бюджета, от органа местного самоуправления или по желанию этого лица - государственный жилищный сертификат, чтобы приобрести по своему усмотрению квартиру. Был установлен трехмесячный срок его обеспечения органом местного самоуправления. До получения жилого помещения муниципальные образования размещают приехавших к избранному месту жительства членов семьи уволенных с военной службы, а в случае невозможности временного расселения семье выплачивалась денежная компенсация.

В результате разделения на две группы уволенные до 1 января 2005 г. потеряли такие социальные гарантии, как право выбора из двух названных возможностей, и были ограничены исключительно одним вариантом решения квартирного вопроса - возможностью получить лишь государственные жилищные сертификаты. Из Закона выпал ранее установленный трехмесячный срок обеспечения жильем, равно как и обязанность муниципальных образований размещать семьи до получения жилого помещения. Сохранилась выплата денежной компенсации. Осуществление этих мероприятий возлагалось на федеральные органы исполнительной власти. Сохранился и прежний источник финансирования - средства федерального бюджета, но не сохранялись средства внебюджетных фондов.

С меньшими потерями оказались лица, подлежащие увольнению после 1 января 2005 г. Они сохраняли возможность двух вариантов обеспечения жильем: и в натуре, и получением его эквивалента - государственного жилищного сертификата. Также исключены трехмесячный срок и меры по размещению семей муниципальными образованиями временно до получения жилого помещения, а также денежная компенсация за наем помещения.

В связи с таким исходом уместно напомнить об установках преамбулы Закона N 122-ФЗ о том, какими принципами следовало руководствоваться правоприменителям. Этими же принципами надлежало руководствоваться прежде всего законодателю, чтобы избежать двойных стандартов. Однако уровень правовой защищенности явно снижен, право, приобретенное в силу закона, не уважается государством.

Нарушение основного права граждан начинается с текущего правотворчества, текущего законодательства, поскольку за ним стоит воплощение содержания основных прав и свобод. Его изменения оправданны, естественны, если они не нарушают правовой позиции Конституции РФ. Этот ориентир не должен смещаться в сторону нарушения прав, ибо нарушается верховенство Конституции РФ, и правовая система начинает или продолжает подчиняться ограниченным возможностям текущей государственной жилищной политики и приобретает контуры не той модели, какой концептуально надлежит обеспечивать мерами в осуществлении основного права на жилище, а как получится на данный момент его прочтения, не заботясь о подлинном смысле Конституции РФ, "прощая" себе, законодателю, "заземленное" нормативное решение, как временное решение, оставляя за собой право вновь вернуться к нему, чтобы принять нормативное решение, имеющее уже постоянный характер.

Действующая Конституция РФ наделена системой сдержек и противовесов, чтобы избежать такое развитие событий, - это ст. ст. 7, 19 и 55, гласящие, что Российская Федерация как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, призвана гарантировать реализацию прав и свобод человека и гражданина, в частности права каждого на жилище, признаваемого международным сообществом в качестве элемента права на достойный уровень жизни, стабильность и гарантированность прав и свобод граждан, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, недопустимости издания закона, который отменяет или умаляет права и свободы человека и гражданина.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 июня 2006 г. N 6-П вновь отметил, что "любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, должна осуществляться законодателем с соблюдением требований Конституции РФ, в том числе вытекающих из принципа равенства (ч. ч. 1 и 2 ст. 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Соблюдение конституционного принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает помимо прочего запрет вводить такие различия в правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях (Постановление от 24 октября 2000 г. N 13-П по делу о проверке конституционности положений пункта 13 статьи 39 Закона Российской Федерации "Об образовании", статьи 1 Федерального закона "О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию" и пункта 7 статьи 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Постановление от 3 июня 2004 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 28 и 31 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и др.)".

Естественно, что подразделение единой группы увольняемых с военной службы на две группы в зависимости от произвольно установленной даты - 1 января 2005 г. - тех, кто уволен до этой даты, и тех, кто подлежит увольнению после этой даты, с определенными существенными потерями в социальной поддержке увольняемых, не имеет конституционно значимых целей или какого-либо объективного и разумного оправдания: переход от натуральной формы к денежной не должен быть связан с разделением единой социальной группы и наделением разными правами, без выбора, тем более на практике оказавшимися еще и неэквивалентными. Конституционный Суд РФ обратил внимание в названном Постановлении на то, что "федеральный законодатель, внося изменения в регулирование этого права, ограничивая или отменяя его, не может действовать произвольно и допускать отступления от конституционного принципа равенства".

По сообщениям печати , размеры средней стоимости 1 кв. м общей площади жилья (в рублях) по субъектам РФ, определяемые соответственно Минпромэнерго, Госстроем и Минрегионом, для расчета размера субсидий на очередной квартал года для приобретения жилого помещения всеми категориями граждан, которые названы в очередных сменяющих друг друга правилах выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов (в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы"), не соответствовали быстро растущим реальным рыночным ценам, имеющим место в столицах республик, центрах краев и областей, городах федерального значения, крупных промышленных центрах. Первоначально такие Правила, принятые Постановлением Правительства РФ от 7 октября 2004 г. N 522 (п. 8), даже не содержали указания о том, чтобы подлежащие утверждению Минпромэнерго нормативы стоимости были основаны на рыночной стоимости. Все равно не соответствуют реальным ценам утверждаемые Минрегионом России в настоящее время нормативы, рассчитываемые исходя уже из средней рыночной стоимости 1 кв. м общей площади жилья по субъектам РФ. Кроме того, "из-за бюрократической волокиты на муниципальном уровне жилищное строительство во многих местах оказалось замороженным" .

--------------------------------

Цена квартиры // Российская газета. 2006. 24 мая.

"Средний" метр взял новую высоту // Российская газета. 2006. 18 октября.

СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4131. Отменено Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 (СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1405).

Решением Верховного Суда РФ от 8 августа 2007 г. признаны недействующими и не подлежащими применению со дня вступления настоящего решения в законную силу п. 4 абз. 8 раздела II подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675, и подп. "е" п. 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153, в той мере, в какой они исключают распространение порядка реализации права на обеспечение жилой площадью, установленного для участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, на семьи, потерявшие кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, на семьи умерших инвалидов, имевших такое право, а также на семьи, в том числе на вдов (вдовцов) умерших участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г.

Решение суда вступило в законную силу 23 октября 2007 г.

Ценная комиссия // Российская газета. 2006. 14 сентября.

В утвержденной Правительством РФ подпрограмме "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 1010 годы , выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов характеризуются как приоритетная форма финансирования расходов на обеспечение постоянным жильем указанных в программе граждан , а государственные жилищные сертификаты оцениваются как обеспечение социальных гарантий, предусмотренных федеральным законодательством для ограниченного контингента лиц.

--------------------------------

СЗ РФ. 2003. N 43. Ст. 4676.

Помимо военнослужащих подпрограмма адресована сотрудникам органов внутренних дел, государственной противопожарной службы МЧС и учреждений уголовно-исполнительной системы, подлежащим увольнению с военной службы (службы) гражданам, уволенным с военной службы (службы), а также приравненным к ним лицам и членам их семей.

Следующая модель жилищного сертификата, выдаваемого гражданам, лишившимся жилья в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий от чрезвычайных происшествий (Постановления Правительства РФ от 7 июня 1995 г. N 561 и от 9 октября 1995 г. N 982) , признаваемого в качестве именной необращаемой ценной бумаги, которая отчуждению в какой-либо форме не подлежит. Данный документ предоставляет его владельцу право обратиться в орган исполнительной власти (местного самоуправления) с просьбой о предоставлении ему жилья общей площадью, указанной в сертификате .

--------------------------------

СЗ РФ. 1995. N 24. Ст. 2286; N 42. Ст. 3983.

Габов А.В. Необходимо ли регулирование отношений, возникающих из жилищных сертификатов, в Жилищном кодексе? // Жилищное право. 2000. N 1. С. 23.

Адресное предоставление безвозмездных субсидий на приобретение жилья позволяет решать квартирный вопрос путем предоставления гражданам возможности приобретения готового жилья на рынке недвижимости с правом выбора его местоположения и его качественных характеристик с учетом права граждан на дополнительную площадь.

Государственный жилищный сертификат как программа показал свою действенность, механизмы реализации, основные принципы (добровольность, адресность, расчет субсидий) которой сохранены при разработке одноименной подпрограммы на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы. По мнению Правительства РФ, она является одной из приоритетных при формировании федеральных целевых программ, а ее решение позволит обеспечить улучшение жилищных условий и качества жизни населения, создать условия для функционирования и развития рынка жилья; она носит межотраслевой и межведомственный характер и не может быть решена без участия федерального центра; не может быть решена в пределах одного финансового года и требует бюджетных расходов капитального характера в течение нескольких лет; носит комплексный характер, и ее решение окажет влияние на рост социального благополучия и общее экономическое развитие. Все это в целом определяет необходимость устойчивого функционирования системы предоставления такого рода субсидий отдельным категориям граждан и целесообразность использования программно-целевого метода для решения их жилищной проблемы.

Но нельзя не учитывать, чем оборачивается в настоящее время эта система, когда на практике граждане сталкиваются с необходимостью доплачивать свои средства, чтобы реализовать полученный государственный жилищный сертификат, либо останавливать свой выбор на дешевом жилье в сельской местности или заштатном поселке, либо искать место жительства не в том месте, где семья собиралась обосноваться постоянно. К этому следует добавить, что не всякий получатель государственного жилищного сертификата способен осуществить тот поиск желаемого места жительства, на который его "толкает" сертификат, будучи в том возрасте, когда возникает право на его получение.

Конечно, государственный жилищный сертификат освобождает государство от таких забот, как ведение жилищного строительства или приобретение жилого помещения, дает экономию в затратах. Поэтому во всех случаях замена натуральной формы в выполнении взятого на себя публичного обязательства денежной формой удобна только для одной стороны - государства и далеко не во всех случаях отвечает интересам граждан. Денежная компенсация не может рассматриваться как полноценный эквивалент натуральной форме выполнения государством своего обязательства перед гражданами.

<< | >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме § 2. Меры постсоветского жилищного законодательства по социальной поддержке отдельных категорий граждан: общее и особенное:

  1. В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА), 2016
  2. Глава IX. ОСОБЕННОСТИ БАНКРОТСТВА ОТДЕЛЬНЫХ КАТЕГОРИЙ ДОЛЖНИКОВ - ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
  3. Параграф 2. Специализированный процесс или процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел?
  4. 12.Особенности в подведомственности АС отдельных категорий дел: искового производства; возникающих из публичных правоотношений; особого производства.
  5. Меры государственной поддержки промышленности
  6. МЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ЛИЗИНГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
  7. Меры государственной и институциональной поддержки
  8. Неналоговые меры государственной поддержки малого предпринимательства
  9. 2.1. Меры Правительства и ФРС США по преодолению кризиса и поддержке банков
  10. 2.2. Меры по преодолению кризиса и поддержке банков в Европейском союзе и других странах мира
  11. 3.1. Меры Центрального банка Российской Федерации по поддержке банковской системы в кризисный период
  12. Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы
  13. Организация социальной поддержки
  14. Социальная защита и поддержка населения
  15. Глава 1 СОДЕРЖАНИЕ ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКИ: ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ