загрузка...

§ 2. Несоответствие законоположений жилищного законодательства статьям 40 и 27 Конституции Российской Федерации в практике Конституционного Суда Российской Федерации

1. Удивительно, но ст. 40 Конституции РФ в практике Конституционного Суда РФ за 15 лет была нарушена положениями федеральных законов только в трех случаях, в том числе в двух - законоположениями продолжавшего ограниченно действовать уже в постсоветский период Жилищного кодекса РСФСР - по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гр. Л.Н. Ситаловой и по делу о проверке конституционности части первой и пункта 8 части второй статьи 60 Жилищного кодекса РСФСР в связи с запросом Муромского городского народного суда Владимирской области и жалобами граждан Е.Р. Такновой, Е.А. Оглоблина, А.Н. Ващука (далее - по делу Л.Н. Ситаловой и по делу в связи с судебным запросом).

Статья 40 Конституции РФ нарушалась в совокупности со ст. ст. 18, 19, 27, 46 и 55 Конституции РФ. Она оставалась в стороне, когда рассматривались противоречия конституционным нормам положений Законов о приватизации жилищного фонда, о товариществах собственников жилья, от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в части льгот по оплате коммунальных услуг, правительственных Правил регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, а также нормативных актов субъектов РФ, ограничивающих свободу передвижения и выбора места жительства. В этих случаях нарушались конституционные нормы, содержащиеся в названных статьях, а также в ст. 30 Конституции РФ.

Это свидетельство того, что общие нормы Конституции РФ имеют самостоятельное юридическое значение и одновременно углубляют конституционно-правовой смысл ст. ст. 27 и 40 в сочетании с целями правового и социального государства, каковым является Российская Федерация, не допускающая издания законов, отменяющих или умаляющих права граждан, основывающая свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки.

Право граждан на жилище, хотя и является всеобщим, но не встает на защиту тех, кто нарушает закон, ожидая от них лишь положительной инициативы. Определением от 25 марта 2004 г. N 85-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лежнева Виктора Захаровича на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации" Конституционный Суд РФ обратил внимание на то, что правило о самовольных постройках обязывает не совершать неправомерных действий, поэтому нельзя считать, что они нарушают конституционное право частной собственности и право на жилище.

"При этом, - указывается в Определении Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. N 524-О по жалобе гр. Н.М. Анохиной, - должен также соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (Постановления Конституционного Суда РФ от 24 мая 2001 г. N 8-П и от 26 декабря 2002 г. N 17-П, Определения от 4 декабря 2003 г. N 415-О по запросу группы депутатов Государственной Думы и от 2 февраля 2006 г. N 56-О по жалобе гражданина О.И. Ляпунова)".

В деле гр. Л.Н. Ситаловой Конституционный Суд РФ отказался от рассмотрения по ее жалобе союзных нормативных актов о прописке, несмотря на то что ее вселение в жилое помещение было произведено в нарушение правил о прописке. Во внимание было принято заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г., которым эти акты были признаны недействующими и как таковые не подлежали обжалованию. "Законность основанных на таких актах, - указывается в принятом Конституционным Судом РФ Постановлении от 25 апреля 1995 г., - действий и решений правоприменительных органов проверяется судами общей юрисдикции, которые согласно ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, должны принимать решение в соответствии с законом". Л.Н. Ситалова вселилась и проживала без прописки (регистрации) и без оформления брака с нанимателем жилого помещения .

--------------------------------

В Постановлении от 18 ноября 2004 г. по аналогичному делу "Прокопович против России" Европейский суд по правам человека признал жилищем заявителя квартиру ее гражданского мужа, в которой она проживала без прописки и без оформления брака в течение 10 лет до смерти гражданского мужа и из которой затем была выселена. Суд, в частности, напомнил прецедентную практику органов Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней (Европейская конвенция), согласно которой понятие "жилище" в смысле ст. 8 Европейской конвенции "не сводится только к жилищу, которое занимается законно или которое было построено законно. "Жилище" является автономным понятием, которое не зависит от классификации во внутригосударственном праве. Является или не является конкретное место жительства "жилищем", находящимся под защитой п. 1 ст. 8, будет зависеть от фактических обстоятельств, а именно от существования достаточных и постоянных связей с определенным местом (п. 36 Постановления).

По утверждению заявителя, рассматриваемая квартира стала ее жилищем в 1988 г., когда она переехала в нее со своим гражданским мужем. Она представила квитанции и иные финансовые документы, подтверждающие, что они совместно приобретали мебель и домашнюю утварь и совместно несли расходы по квартплате и содержанию квартиры. Видно также, что заявитель получала письма и открытки, направляемые ей на почтовый адрес рассматриваемой квартиры. Заявления нескольких свидетелей, в точности которых у Суда нет причин сомневаться, показывают, что заявителя часто видели в квартире Филиппова. Кроме того, национальные суды установили, что заявитель фактически проживала в рассматриваемой квартире. Правительство не оспаривает, что рассматриваемая квартира была действительным местом проживания заявителя. Учитывая наличие совокупности убедительных, согласующихся и неоспариваемых фактических обстоятельств, описанных выше, Суд заключил, что заявитель имела достаточные и постоянные связи с квартирой Филиппова для того, чтобы она могла считаться ее "жилищем" для целей ст. 8 Европейской конвенции" (п. 37 Постановления).

Кроме того, Суд удовлетворяется тем, что "заявитель не имела какого-либо иного жилища где-либо. Хотя Правительство отказалось считать квартиру Филиппова "жилищем" заявителя, оно не указало, какое иное жилье могло бы являться ее "жилищем". Следует отметить, что национальные суды обосновывали свои выводы тем, что заявитель сохраняла законное право на проживание в квартире своей дочери, они не утверждали, что та квартира была действительным жилищем заявителя. Таким образом, Суд заключает, что квартира Филиппова являлась жилищем заявителя для целей ст. 8 Европейской конвенции" (п. 39 Постановления). Пыриков Е.Г. Понятие "жилище" в практике Европейского суда по правам человека // Российское правосудие. 2006. N 4. С. 84 - 85.

Предметом рассмотрения стала формулировка ч. 1 ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР о праве нанимателя на вселение других граждан в занимаемое им жилое помещение "в установленном порядке", умышленно введенное законодателем в виде неопределенного действия не наймодателя, а третьего лица, ясное лишь должностным лицам при служебном пользовании, скрывающее режим прописки, что позволяло изначально органам государственной власти субъектов РФ устанавливать его по собственному усмотрению. Это не отвечало требованиям ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой права и свободы гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в конституционно значимых целях.

В связи с таким ограничением в зависимости оказались свобода выбора места жительства или пребывания и свобода передвижения (ст. 27 Конституции РФ) как непосредственно действующие (ст. 18) и нарушено равенство с другими гражданами (ст. 19). Часть 1 ст. 40 Конституции РФ предполагает свободное заселение нанимателем занимаемого им жилого помещения. Конституционный Суд РФ отказался дать позитивную формулу толкования этой части ст. 40 и не прибегал к неправовым аргументам в обоснование имевшего место нарушения.

В другом деле, по судебному запросу, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ были положения ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, вступившей в противоречие с конституционными нормами тем, что она ограничила временное отсутствие нанимателя или членов его семьи общим сроком в шесть месяцев и лишила вообще осужденных на срок свыше шести месяцев права на сохранение за собой жилой площади одновременно с приведением приговора суда в исполнение. По истечении шести месяцев применительно к осужденным уже не требовалось признание их судом общей юрисдикции утратившими право пользования жилым помещением, они утрачивали его автоматически.

Ограничение временного отсутствия нанимателя и членов его семьи, совместно проживающих в месте постоянного проживания, коротким шестимесячным сроком Конституционный Суд РФ расценил прежде всего как нарушение ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ , содержащей исчерпывающий перечень возможностей для законодателя принимать решения, ограничивающие права и свободы граждан, в который не укладываются мотивы для введения лимитированного отсутствия указанных лиц, а лишение осужденного права пользования занимаемым жилым помещением - как дополнительное поражение в правах, дополнительное наказание, что не предусматривал ни советский, ни постсоветский уголовный закон. Такая мера оценена как дискриминационная по отношению к отдельным категориям граждан по признаку наличия у них судимости. В силу этого нарушался гарантируемый принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (ст. 19 Конституции РФ), исключался судебный порядок признания осужденного утратившим право пользования жилым помещением, что неизбежно приводило к лишению жилого помещения в нарушение ст. 46 Конституции РФ о праве на неограниченную судебную защиту.

--------------------------------

Статья 55 Конституции РФ критиковалась в литературе: "По сути дела это означает, что права личности можно ограничить практически как угодно, лишь бы это было сделано в форме закона и было соразмерно целям защиты тех общих ценностей (или так называемых общих интересов), по поводу которых у нас всегда было принято говорить: мы за ценой не постоим. Чтобы понять истоки этой формулировки и ее связь с естественно-правовой концепцией правопонимания, следует обратиться к п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится, что "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом... с целью обеспечения... признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния" (Лапаева В.В. Формирование доктрины защиты прав личности как актуальная задача теории права // Российское правосудие. 2006. N 4. С. 15 и далее).

Такое решение вкупе нарушало и ст. 27 Конституции РФ, по которой свобода передвижения и выбора места жительства не ограничена какими-либо сроками. И уже в третью очередь в констатирующей части постановления Конституционный Суд РФ называет ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, по которой никто не может быть произвольно лишен жилища, каждый имеет право на жилище. "Временное непроживание лица в жилом помещении, в том числе в связи с осуждением его к лишению свободы, само по себе не может свидетельствовать о ненадлежащем осуществлении нанимателем своих жилищных прав и обязанностей и служить самостоятельным основанием для лишения права пользования жилым помещением".

Уже в постановляющей части названные правовые нормы выстроены Конституционным Судом РФ в обратном порядке, нежели были упомянуты в констатирующей части: нормы Жилищного кодекса РСФСР противоречат следующим статьям Конституции РФ: ч. 1 ст. 40, ст. 55 (ч. 3), а также ст. ст. 19 и 46. Неправовых аргументов суд не использовал.

Советское жилищное законодательство, сформированное в период действия первого поколения конституционного права советских граждан на жилище, не имело в своей основе такие общие конституционные принципы, какие имеются в настоящей Конституции, и поэтому его нормы стали уязвимыми относительно ее требований. Жилищный кодекс РСФСР отвечал требованиям другой эпохи, другому общественному строю и не был приведен в соответствие с новой Конституцией, но юридическая сила его норм сохранялась в той части, в какой у него не возникали противоречия с новой правовой системой, в основе которой была Конституция РФ 1993 г.

Практика рассмотрения дел Конституционным Судом РФ не с точки зрения конституционных норм того времени, а с позиции Конституции в той редакции, которая действовала на время рассмотрения дел Конституционным Судом, вызвала критику, поскольку нарушались правила действия законов во времени . Однако правило действия законов во времени не было нарушено в приведенных постановлениях Конституционного Суда РФ, учитывая сохранение действия в постсоветский период норм советского Жилищного кодекса РСФСР в той части, в какой они не противоречат постсоветскому законодательству, а также принимая во внимание заимствование в ч. 1 ст. 40 Конституции РФ соответствующей конституционной нормы первого поколения, нормы советских Конституций. Почему же оценка норм Жилищного кодекса РСФСР с позиции одинаковых по содержанию конституционных норм, но разных эпох оказалась принципиально прямо противоположной? С позиций советских Конституций нормы о вселении в жилое помещение и нормы о сроке временного отсутствия нанимателя или членов его семьи соответствовали советской конституционной норме о праве на жилище, а с позиций постсоветской конституции - противоречили ей.

--------------------------------

Жуйков В.М. Указ. соч. С. 209.

Оба принятых Конституционным Судом РФ Постановления не содержат прямого ответа на этот вопрос, но их композиция подсказывает: толкование ч. 1 ст. 40 Конституции РФ, без поддержки общими принципами, содержащимися в Конституции РФ, вне этой статьи, без их социальной ориентации, сопровождения, дает варианты толкования, в том числе и такие, какие содержались в ст. ст. 54 и 60 Жилищного кодекса РСФСР до их признания Конституционным Судом РФ неконституционными в силу неопределенности нормы, заимствованной из советских Конституций. Затрудняет процесс толкования сущностная неполнота формулировки нормы о праве граждан на жилище (ч. 1 ст. 40), о чем уже шла речь выше (введение в эту часть статьи дополнительно следующей нормы - "никто не может быть произвольно лишен жилища" - несколько облегчило толкование, обозначив обратную сторону права на жилище).

--------------------------------

Интересно отметить, что по хорватскому законодательству аналогично советскому жилищному законодательству наниматель на условиях найма, особо охраняемых законом, с преимущественным правом последующего выкупа вправе отсутствовать в месте постоянного проживания всего лишь в течение шести месяцев. Наниматель выехала к своей дочери из Хорватии в Рим проведать ее без намерения остаться там на постоянное жительство. 12 февраля 1992 г. община г. Задар обратилась с гражданским иском против нанимателя о прекращении ее найма рассматриваемой квартиры, принимая во внимание ее отсутствие свыше шести месяцев без уважительных причин. Европейский суд по правам человека пришел к выводу о том, что заявитель не намеревалась отказаться от квартиры и предпринимала меры для ее сохранения, чтобы вернуться в квартиру, и поэтому подпадает под действие ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Пыриков Е.Г. Понятие "жилище" в практике Европейского суда по правам человека // Российское правосудие. 2006. N 14. С. 80).

Диапазон решающего воздействия на текущее жилищное законодательство этой части ст. 40 Конституции РФ все-таки оказался не таким всеобъемлющим, скорее точечным, связанным с регламентацией лишь тех жилищных отношений, которые охватывают ограниченные, но крайне важные для человеческой жизни обстоятельства, как потеря, лишение крова или опасность таких лишений. Не все сегменты отношений пользования жилищем в целом оказываются под ее воздействием, на них воздействует группа других конституционных норм с их системой связи, образующих общие нормы, - нормы, обслуживающие все основные права граждан, как, например, право на неограниченную судебную защиту, имеющие самостоятельное значение и воздействие, а также конституционные принципы. Это дает дополнительную правовую конституционную защиту в сфере жилищных отношений.

Основное право граждан на жилище - лишь одно из основных социальных прав, предусмотренных Конституцией РФ, и Конституционный Суд РФ требует от федерального законодателя, в том числе и при изменении действующего регулирования, соблюдения конституционных принципов справедливости, равенства, соразмерности, а также стабильности и гарантированности всех социальных прав. Федеральный законодатель "не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо этих прав и приводило бы к утрате их реального содержания; даже имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом путем введения определенных условий или ограничений, законодатель должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры" (Постановление Конституционного Суда РФ от 22 марта 2007 г. N 4-П по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в связи с жалобой гражданки Т.А. Баныкиной ).

--------------------------------

СЗ РФ. 2007. N 14. Ст. 1742.

Поэтому число постановлений Конституционного Суда РФ, связанных с противоречием собственно ст. 40 Конституции РФ ряда норм жилищного законодательства, меньше, чем число его же постановлений по другим фактам несоответствия ст. ст. 19, 30, 46, 55 Конституции РФ положений жилищного законодательства (о приватизации жилых помещений, о товариществах собственников жилья, о льготах по оплате коммунальных услуг и др.).

В деле о проверке конституционности положений п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и п. 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004 - 2010 годы, входящей в состав Федеральной целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы, в связи с жалобами ряда граждан Конституционный Суд РФ в Постановлении от 5 апреля 2007 г. N 5-П признал соответствующим Конституции РФ (ч. 3 ст. 40) использование государственных жилищных сертификатов в качестве формы обеспечения жильем граждан, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, но только в той мере, в какой с их помощью для этих граждан обеспечивается возможность приобретения жилья в избранном месте жительства как минимум за доступную плату в условиях рыночной стоимости жилья. Допустима и усредненная расчетная величина денежных средств, позволяющая гражданину в зависимости от особенностей избранного им места жительства приобрести жилье в собственность, либо добавив собственные (заемные) средства. Конституционную основу такого толкования Конституционный Суд РФ находит в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, которая предусматривает альтернативу: жилье "предоставляется бесплатно или за доступную плату". Однако, если Федеральный закон "О статусе военнослужащих" предусматривал предоставление, безусловно, жилого помещения в натуре, значит, и денежный эквивалент жилого помещения должен быть также безусловен, без добавки собственных (заемных) средств, тем более когда государственный жилищный сертификат покрывает стоимость только коридора двухкомнатной квартиры (см. справку о В.А. Нейкалюк), и Закон аннулировал право выбора вариантов. Для иного решения по этой категории нуждающихся в жилище требуется специальный, новый нормативный законодательный акт. Этот закон принят в период действия Конституции РФ, и выбран вариант полного денежного эквивалента натуральному жилому помещению.

--------------------------------

Там же.

Между тем разрешение вопроса о соотношении расчетной стоимости 1 кв. м общей площади жилья устанавливается компетентным федеральным органом, а действительная его стоимость на рынке жилья не относится к компетенции Конституционного Суда РФ, поэтому дело в этой части подлежит прекращению, и оно судом прекращено.

Законодатель в силу имеющейся у него дискреции, с правовой позиции Конституционного Суда РФ, вправе менять ранее установленные им источники и формы обеспечения жильем военнослужащих, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы. Такие законодательные изменения не противоречат Конституции РФ, но только если ими обеспечивается сохранение и возможное повышение достигнутого уровня социальной защиты этих граждан, а также реализуется принцип поддержания доверия граждан к закону и к действиям государства, предполагающий сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм. И только под углом зрения общих конституционных принципов Конституционный Суд РФ оценивает нарушение ст. 40 Конституции РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П сталкиваемся с внутренним противоречием - не видеть никакого противоречия в добавлении собственных (заемных) средств военнослужащими, выполнившими возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, при использовании государственных жилищных сертификатов для приобретения жилья и в то же время устанавливать необходимость обеспечения сохранения и возможность повышения достигнутого уровня социальной защиты этих граждан как задачу.

Основные права граждан - право на жилище и право на выбор места жительства - взаимосвязаны. Но они, по мнению Конституционного Суда РФ, не носят абсолютный характер, могут ограничиваться федеральным законодателем даже исходя из финансовых, экономических и социальных условий, определяющих как рыночные цены на жилье, так и соответствующие финансовые затраты государства. Поэтому не предполагается возникновение у государства обязательств по созданию равных, одинаковых для всех регионов возможностей по приобретению жилья гражданами, увольняемыми с военной службы, независимо от избранного ими места жительства.

Но так жалобы граждан и не были сформулированы.

Несколько граждан обратились в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушение их конституционных прав и свобод положением ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". На садовых участках разрешалось возводить жилые строения без права регистрации проживания в них, а для заявителей построенные в садоводческих товариществах жилые строения были единственным местом жительства, следовательно, единственным местом, где они могли быть зарегистрированы. Отсутствие такой регистрации мешало их возможности реализовать свое конституционное право на жилище, социальное обеспечение, включая медицинскую помощь, а также пользоваться предоставленными им льготами. Управление Федеральной миграционной службы по Краснодарскому краю отказало им в этой регистрации.

Суды общей юрисдикции приняли положительные решения по их жалобам. Однако Краснодарский краевой суд отменил эти судебные постановления.

При осуществлении правового регулирования федеральный законодатель, как отметил в своем Постановлении от 14 апреля 2008 г. Конституционный Суд РФ , связан требованиями ст. 19 (ч. 2) Конституции РФ, согласно которой государство обязано гарантировать каждому равенство прав и свобод перед законом независимо от места жительства, и ее ст. 55 (ч. 3), согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только соразмерно конституционно значимым целям, а также соблюдением конституционных принципов правового государства и, в частности, согласованности правовых норм с системой действующего правового регулирования. Из ст. 27 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 35 (ч. ч. 1 и 2) и ст. 40 (ч. 1) следует, что не может быть ограничено право гражданина на его свободное передвижение и выбор места жительства.

--------------------------------

СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2089.

Законом "О собственности в РСФСР" были сняты все ограничения или преимущества в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной или публичной собственности (ст. 2) и установлено право собственности на строение в садоводческом товариществе (ст. 13), а Законом "Об основах федеральной жилищной политики" (ст. 9) гражданам предоставлено право переоформить жилые строения на садовых земельных участках товариществ в жилые дома, если они отвечают соответствующим требованиям и нормативам, предъявляемым к жилым помещениям.

Изменилось назначение садовых земельных участков, находившихся на землях поселений. Согласно Градостроительному кодексу РФ двух поколений (1998 и 2004 гг.), территории садоводческих товариществ, если они входят в черту города (поселка), относятся к жилой зоне.

Возникла рассогласованность правовых норм, влекущая неопределенность в правовом регулировании института регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства. Федеральный законодатель в ст. 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" исходил из необходимости обеспечения целевого использования земельных участков в товариществах и при этом ограничил свободу выбора гражданами места жительства в жилых строениях, пригодных для постоянного проживания.

Поэтому Конституционный Суд РФ признал норму этого Федерального закона неконституционной в той части, в какой ею ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.

2. Как в советский, так и в постсоветский периоды в отдельных регионах исполнительной властью вводился и продолжает вводиться ценз оседлости в качестве обязательного предварительного условия осуществления права на получение жилого помещения в домах публичных жилищных фондов, сначала на основе режима прописки, а в постсоветский период - на основе регистрации граждан. Это его правовая основа.

Советские Конституции не знали такой личной конституционной свободы, как свобода передвижения и выбора места жительства, хотя предусматривали равенство граждан независимо от места их жительства (ст. 34 Конституции СССР и Конституции РСФСР).

Конституция РФ (ст. 27) установила конституционную свободу передвижения и выбора места жительства помимо конституционного равенства граждан безотносительно к месту жительства (ст. 19), что имеет историческое значение для российских условий.

Введение ценза оседлости было незаконным в советский период, нарушая требование о равенстве граждан, и тем более в постсоветский период, когда это требование дополнено свободой передвижения и выбора места жительства.

Этим прежде всего отличались в прошлом и отличаются в настоящее время города федерального значения Москва и Санкт-Петербург (Ленинград), являющиеся субъектами РФ, систематически устанавливающие собственным законодательством длительность и непрерывность стажа проживания как необходимое и обязательное предварительное условие осуществления права постановки на очередь нуждающихся в улучшении жилищных условий (по современной терминологии - нуждающихся в жилых помещениях в публичных жилищных фондах).

Установленное условие вовсе не носит характер нейтрального "организационно-учетного правила", равно как и условие регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания. Противоположным образом характеризует регистрацию граждан Конституционный Суд РФ в Определении от 9 апреля 2002 г. N 123-О . Регистрацию граждан, по его мнению, законодатель вводит "в целях исключения злоупотребления правом". В этом Определении Конституционный Суд РФ указывает на подчиненность регистрации основному праву граждан на жилище. Но тогда этот институт не может быть миролюбивым, нейтральным, юридико-техническим. Практика улучшения жилищных условий пошла по прежнему советскому пути: отсутствие регистрации гражданина по месту жительства - квалифицирующий признак для отказа в осуществлении вообще права на получение жилого помещения из публичных жилищных фондов. Эта же практика блокировала следующую норму закона: "регистрация, как и отсутствие таковой, не могут служить основанием ограничения как условие реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации" (ст. 3 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации").

--------------------------------

СЗ РФ. 2002. N 31. Ст. 3159.

Указанное толкование Конституционным Судом РФ цели института регистрации гражданина по месту жительства или месту пребывания навязывает институту совершенно другую цель - как малозначимую, не влияющую на осуществление его права на получение жилого помещения из публичных жилищных фондов, если есть регистрация граждан. А если нет... Тогда преследуются другие цели, не имеющие ничего общего в контексте ст. 3 названного Закона.

Удивительно, но Конституционный Суд РФ "в упор не видит" прозрачного злокачественного характера такого новообразования над регистрацией граждан, как ценз оседлости, т.е. требование длительного постоянного проживания по месту регистрации, представляющее угрозу сначала праву на получение жилого помещения, потом праву на жилище. Ему Конституционный Суд РФ не дает никакой оценки, не замечая, как из-под его пера регистрация граждан, нуждающихся в жилье, имеющая "уведомительный характер и отражающая факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства", превращается из уведомительного процесса в императивный с жесткими правовыми последствиями, тем более после определения "юридико-технического" характера ценза оседлости с его еще более жесткими последствиями, преследующего цель вытолкнуть уже определенную категорию населения региональным законодательством - мигрантов. В этом заключается справедливость распределения жилья, предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан? Что же тогда называть злоупотреблением властью?

Названные в указанном Определении КС РФ четыре статьи Конституции РФ - 17, 19, 27 и 40 - не согласуются с цензом оседлости. Тем более он нарушает нормы ст. ст. 55, 71 и 72 Конституции РФ, отнесших уровень регулирования прав и свобод граждан на ответственность Российской Федерации, а их защиту - на ответственность и Российской Федерации, и субъектов РФ совместно.

Благодаря этому Определению Конституционного Суда РФ регистрация граждан и вводимый региональным законодательством ценз оседлости приобрели такое же реальное значение в осуществлении права на жилище, как и режим прописки в советский период.

С позиций Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г. N 123-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аванова Александра Яковлевича на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 11 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" утверждается: "Введение условия о наличии у гражданина регистрации по месту жительства - поскольку оно направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий, и органов управления муниципальным жильем, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилого фонда, иных граждан - не может рассматриваться как не согласующееся с предписаниями статей 17, 19, 27 и 40 Конституции Российской Федерации".

Введенный ценз оседлости, применяемый в качестве средства управления миграционным процессом, ущемляет права на получение жилого помещения тех, кто не прожил длительный срок в городе, нарушает конституционный запрет на такого рода осуществление прав граждан, закрепленный в ст. 17 Конституции РФ, когда реализация прав одними осуществляется за счет прав других .

--------------------------------

Литовкин В.Н. Актуальные проблемы разработки Жилищного кодекса // Проблемы совершенствования советского законодательства: Труды ВНИИ советского законодательства. М., 1983. N 25. С. 50 - 54.

Оценивать эту меру как направленную на обеспечение справедливого распределения жилья нельзя. Это такое "организационно-техническое правило", которое должно быть подчинено конституционному праву на жилище, имеющему всеобщий, а не избирательный характер. Конституция РФ (ст. 19) устанавливает равенство всех перед законом, тогда как это правило исключает группу иногородних, некоренных жителей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, но лишенных прав удовлетворить жилищную потребность на общих основаниях, тем более если отдельные лица из их числа являются носителями права на льготное обеспечение жильем в силу федерального законодательства.

Осуществление льготы в обеспечении жильем непосредственно зависит от введенного субъектом РФ ценза оседлости как общего условия признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий на территории города.

Это правило нарушает и конституционную свободу граждан в выборе места жительства (ст. 27), поскольку невозможность решить свою жилищную проблему в данном населенном пункте либо вынуждает неудовлетворенных граждан менять место жительства, либо ставит их в положение социально незащищенных, либо обусловливает менять их образ жизни.

Поскольку названное Определение Конституционного Суда РФ, выражающее его правовую позицию, окончательно, обжалованию не подлежит, оно предопределило соответствующую правовую позицию Президиума Верховного Суда РФ и повлияло на судебное обыкновение. Президиум Верховного Суда РФ воспринял все правовые идеи, содержащиеся в Определении, и прямо распространил их на ценз оседлости, что избегал делать Конституционный Суд РФ.

Оценивать этот ценз справедливым, как это признается в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 18 сентября 2002 г. , значит не проявлять заботы о едином содержании жилищных прав и обязанностей граждан на всем правовом пространстве страны, признавать природу жилищных прав в зависимости от места жительства граждан при наличии конституционного права на жилище как права всех и каждого.

--------------------------------

Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002. N 3. С. 3.

Если считать эту "справедливость" местной (которая выражена как ограничение), то почему в г. Санкт-Петербурге такая же норма в действовавших Правилах учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Ленинграде (п. 16), утвержденных еще Ленинградским городским исполнительным комитетом и Ленинградским областным советом профсоюзов 7 сентября 1987 г. N 712/6, признана вступившим в законную силу решением суда г. Санкт-Петербурга 31 октября 2002 г. , удовлетворившего жалобу гр. Владимировой З.А., противоречащей федеральному закону и недействующей на будущее в части слов "непрерывно и длительное время (как правило, не менее 10 лет)"? При этом губернатор Санкт-Петербурга признал эту жалобу обоснованной, представив письменный отзыв в суд, в отличие от мэра Москвы, который обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о принесении протеста на Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 г.

--------------------------------

Литовкин В.Н. О цензе оседлости в жилищных правоотношениях // Комментарий судебной практики. Вып. 9. М., 2004. С. 29.

В решении суда г. Санкт-Петербурга требование о 10-летнем непрерывном и длительном стаже проживания отмечалось как ухудшающее положение граждан, в том числе заявительницы, при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, содержащимися в федеральном законодательстве, которые такого условия не содержат.

Ограничение в правах и свободах граждан допустимо только в силу федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Интерес жителей, длительно и непрерывно (постоянно) проживающих в одном городе, не может таким образом подавлять права иных граждан. Это дискриминация.

Советское жилищное законодательство также устанавливало ограничения, связанные с длительностью проживания, задолго до вступления в силу действующей Конституции РФ, для лиц, проживающих на условиях поднайма в домах государственного и муниципального жилищных фондов, либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов, либо в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, не имеющих другой жилплощади (п. 6 ст. 29 Жилищного кодекса РСФСР).

Постсоветское федеральное жилищное законодательство от таких норм отказалось.

Подобное отношение судебных органов активно стимулировало в органах госвласти процесс реабилитации ценза оседлости (который в целом получал одобрительное отношение коренного населения) в региональном законодательстве.

В 2002 г. в г. Санкт-Петербурге он был признан недействительным, а через два года, в 2004 г., он вновь стал действующим.

Законом Санкт-Петербурга от 28 июля 2004 г. N 409-61 "О содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий граждан" установлено требование к гражданам, обращающимся с заявлением об оказании содействия в улучшении жилищных условий, наличие не менее 10-летнего стажа проживания в общей сложности заявителя и членов его семьи в г. Санкт-Петербурге. Если об этом документы не представлены, то заявителю отказывают в принятии на жилищный учет (ст. ст. 10, 10.1). Жилое помещение в г. Санкт-Петербурге учитывается в качестве постоянного места жительства, "имеет правовыми последствиями обязанности Администрации Санкт-Петербурга по предоставлению установленных законодательством видов социального обеспечения и государственного содействия в отношении содержания жилья и содействия улучшению жилищных условий (п. 10 ст. 1 Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2001 г. "О жилищной политике Санкт-Петербурга").

Аналогично требовался 10-летний стаж постоянного проживания и в Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве, утвержденном 31 января 2001 г. Постановлением Московской городской Думы.

Прокурор г. Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению такого рода норм этого Положения. Решением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 июня 2001 г. не были удовлетворены именно требования о признании недействительными норм, установивших 10-летний ценз оседлости (постоянного проживания) в г. Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 5 октября 2001 г. вынесла новое решение, которым названные положения в части установления 10-летнего срока проживания в г. Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий посчитала противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания.

Однако Президиум Верховного Суда РФ 18 сентября 2002 г. удовлетворил протест первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ, в котором ставился вопрос об отмене этого Определения Судебной коллегии Верховного суда РФ в части вынесения нового решения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Председатель состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности не только названной части указанного Положения, но и нормы такого же содержания в предшествующем ему Положении о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Москве (п. 13), утвержденном Постановлением Московской городской Думы 24 декабря 1997 г. (в редакции Постановления от 7 октября 1998 г.), также установившим 10-летний срок проживания в г. Москве в качестве условия признания гражданина нуждающимся в улучшении жилищных условий в связи с рассмотрением другого дела.

Предложение о направлении судебного запроса о проверке конституционности п. 13 Положения от 24 декабря 1997 г. содержалось в протесте заместителя Председателя Верховного Суда РФ. Судебный запрос направлен 15 ноября 2002 г., а через два месяца, 15 января 2003 г., Московская городская Дума признала это Положение утратившим силу, приняв одновременно Закон г. Москвы "Об улучшении жилищных условий граждан в г. Москве", который вступил в силу 24 мая 2003 г. и вновь содержал условие о 10-летнем сроке проживания в городе, уйдя от ответственности, начав новый отсчет времени.

Десятилетний срок проживания как ценз оседлости при постановке граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на очередь, рассматривался в протесте, принесенном первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ, и принятом Постановлении Президиума Верховного Суда РФ, удовлетворившего этот протест, как организационно-учетное правило, направленное на обеспечение справедливого распределения жилья. При этом использовалась терминология Определения Конституционного Суда РФ от 9 апреля 2002 г.

Таким образом, Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ было отменено и признано противоречащим федеральному законодательству в части, устанавливающей 10-летний срок проживания в г. Москве в качестве условия для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий.

По смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ в процессе конституционного производства проверяет конституционность действующих нормативных актов. Такая проверка невозможна, если оспариваемый закон (нормативный правовой акт) отменен или утратил силу до начала производства в Конституционном Суде РФ.

Постановление Московской городской Думы от 31 января 2001 г. признано утратившим силу. Следовательно, производство по этому акту невозможно. Судебный запрос касался также признанного утратившим силу Положения о порядке учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в г. Москве, утвержденного Постановлением Московской городской Думы 24 декабря 1997 г. (в редакции Постановления от 7 декабря 1998 г.), и поэтому производство по этому акту также невозможно.

Выше приводился правительственный акт, также утративший силу, но Конституционный Суд РФ включил правительственные Правила выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов в предмет рассмотрения конституционности п. п. 2 и 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", оспаривавшихся гражданами А.Н. Гузевым, А.Е. Нехорошко и др., поскольку действием этих Правил, по заявлениям граждан, были нарушены конституционные права и свободы, а также поскольку Правила приняты во исполнение полномочия, возложенного на Правительство РФ непосредственно этим Законом.

Однако судебный запрос был принят Конституционным Судом РФ еще до признания Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве от 31 января 2001 г. утратившим силу, и поэтому оставалась надежда на то, что судебный запрос мог быть рассмотрен в порядке очередности его поступления. Но Конституционный Суд РФ не стал его рассматривать по существу, что в контексте его Определения от 9 апреля 2002 г. имело далеко идущие последствия негативного характера.

Принятие названного Постановления Президиума Верховного Суда РФ послужило основанием для повторения этой нормы в действующем Законе г. Москвы и готовящемся проекте закона г. Москвы "О приоритетах в предоставлении жилья и безвозмездных субсидий в 2004 году".

Вся указанная выше судебная эпопея с признанием недействительными норм о цензе оседлости жителей Москвы, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержащихся в Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в г. Москве, утвержденном 31 января 2001 г., и принятием Конституционным Судом РФ Определения от 9 апреля 2002 г. послужила поводом для принятия Московской городской Думой Закона г. Москвы от 15 января 2003 г. N 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы" взамен этого Положения, чтобы восстановить заново требование о необходимости соблюдения длительного ценза оседлости (ст. 3).

Таким образом, предшествующее и настоящее правовое регулирование на уровне субъекта РФ придерживается одного и того же правила: осуществление права на бесплатное получение жилого помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда, обусловленного конституционным правом на жилище, должно быть за счет ущемления права на получение жилого помещения мигрантов, не проживших длительный срок в городе, что нарушает конституционный запрет на такого рода осуществление прав граждан, закрепленный в статье 17 Конституции РФ как принцип.

<< | >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме § 2. Несоответствие законоположений жилищного законодательства статьям 40 и 27 Конституции Российской Федерации в практике Конституционного Суда Российской Федерации:

  1. § 1. Общие положения об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  2. ЗАЯВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2015 ГОДА» (проект)
  3. Глава 8. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  4. § 2. Формы участия участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  5. I. Цели и задачи Правительства Российской Федерации и Банка России по развитию банковского сектора Российской Федерации
  6. § 3. Гражданско-правовая ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
  7. Об основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации и Банка России по обеспечению развития банковского сектора Российской Федерации
  8. 11 Государственный долг Российской Федерации - это долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включа
  9. 4. Конституционно-правовые основы защиты и обеспеченияустойчивости национальной валюты Российской Федерации
  10. ОСНОВАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОТАРИАТЕ
  11. Статья 2. Законодательство Российской Федерации и иные акты об аудиторской деятельности
  12. Глава 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ БАНКОВСКИХ УСЛУГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. Статья 21. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об аудите