загрузка...

ВВЕДЕНИЕ

Конституционное право граждан на жилище впервые было декларировано в истории российского конституционного законодательства как основное неотчуждаемое право советских граждан сначала как граждан Союза ССР, потом - как граждан РСФСР. Его первоначально предусмотрела Конституция СССР (1977 г.) (ст. 44) и соответственно Конституция РСФСР (1978 г.) (ст. 42), равно как и конституции других союзных республик.

Союз ССР не был первым в мире в утверждении нового права. Его прежде установили Конституция Германской Демократической Республики (1964 г.) и Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославии (1974 г.). В истории советских Конституций (1918, 1924, 1936 гг.) оно оказалось в последнем, четвертом поколении конституций.

В конституциях большинства развитых капиталистических стран - Германии, Франции, Италии, США, Канады, Японии - не предусмотрено подобного социального права граждан. Установлены смежные с ним личное право на неприкосновенность жилища, а также личная свобода выбора места пребывания и жительства. Конституция Королевства Испании (ст. 47), Конституция Португальской Республики (ст. 65), Конституция Бельгии (ст. 23.3o) предусматривают право на жилище. Конституция Республики Албании (ст. 59b) предусматривает в числе социальных целей государства "обеспечение нуждающихся граждан жильем" во исполнение частных инициатив и обязательств.

--------------------------------

Конституции зарубежных государств. М., 1996.

Конституции государств Европейского союза. М., 1997. С. 380 - 381, 539, 111.

Конституции государств Европы. Т. I. М., 2001. С. 100 - 101.

Согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, содержащимся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 8) (в дальнейшем - Европейская конвенция) и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (п. 1 ст. 11) (в дальнейшем - Международный пакт), каждый человек имеет право на уважение его жилища, право на здоровое и безопасное жилье, входящее в состав понятия "достойный жизненный уровень" для каждого человека (в Международном пакте - "достаточный жизненный уровень", включающий в себя право на "достаточное жилище и на непрерывное улучшение условий жизни"). Эти нормы являются положениями международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией , что зачастую не принимается во внимание в литературе.

--------------------------------

Международные акты о правах человека: Сборник документов. М., 1998. С. 541; Права человека: Основные международные документы. М., 1990. С. 26.

СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1460; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12; Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. N 17. Ст. 291.

Редакция п. 1 ст. 8 Европейской конвенции до своей модернизации была представлена одним ограниченным понятием - об уважении неприкосновенности жилища, на которое каждый имеет право . После внесения изменений редакция п. 1 ст. 8 представлена исключением слова "неприкосновенность" - "1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилища и корреспонденции" .

--------------------------------

СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.

СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

Изменение, внесенное в эту норму, - с "неприкосновенности" на "уважение", - по мнению Е.А. Лукашевой, "явно ослабило степень обеспечиваемой защиты. Однако эволюция прецедентного права согласно Европейской конвенции показала, что гибкость, присущая термину "уважение", позволяет защите развиваться и, несмотря ни на что, реагировать на происходящие изменения в обществе. В отношении ст. 8 часто поднимается основной вопрос о том, представляет ли собой защита просто запрещение вмешательства со стороны государства, или она дает лицу право требовать позитивной защиты от своего государства" . Это нормативное изменение расширило диапазон действия нормы и никак не ослабило ее.

--------------------------------

Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 291.

Возникший у Е.А. Лукашевой вопрос надуман, поскольку ч. 2 этой же статьи содержит ответ на него: "Вмешательство публичной власти в осуществление этого права не допускается, за исключением случаев, когда это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц". Допустимость правомерного вмешательства публичной власти согласуется со ст. 55 Конституции РФ.

В связи с вводимым Европейской конвенцией понятием "уважение к жилищу" у российского гражданина, скорее всего, возникнет вопрос - "почему необходимо уважение к вещи, неодушевленному материальному предмету?". Почему не к жилищным правам человека или праву каждого на жилище? Это в большей мере литературный образ. На самом деле так оно и есть, когда Европейский суд по правам человека принимает решения в свете ст. 8 Европейской конвенции применительно к национальным правовым системам и независимо от определения в них понятия "жилище". "Уважение - понятие неопределенное и гораздо менее категоричное, чем запрет проникновения в жилище. К тому же уважать надо не жилище, а проживающих в нем лиц" . "В этой связи особенно важно то, - отмечает А.В. Халдеев, - что объем гарантий защиты прав на "жилище", предоставляемый российским законодательством, не должен быть меньше объема, установленного Конвенцией" .

--------------------------------

Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М., 2003. С. 243.

Халдеев А.В. О концепции "жилища" в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное право. 2007. N 5. С. 6.

В силу ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ названные положения являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7), что соответствует названным общепризнанным принципам и нормам международного права.

Также Всеобщая декларация прав человека (ст. ст. 12 и 13) устанавливает запрет на произвольные посягательства на неприкосновенность его жилища, право каждого человека свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства. Кроме того (ст. 25), за каждым человеком признается право на такой жизненный уровень, включая жилище, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи .

--------------------------------

Права человека: Основные международные документы. М., 1990. С. 137, 140.

С правовых позиций Конституционного Суда РФ международное сообщество в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека (ст. 25) и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 11), признает право на жилище как элемент права человека на достойный жизненный уровень (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. N 6-П по делу в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации и жалобой граждан М.Ш. Орлова и др.) .

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.

Как документ, утвержденный и провозглашенный Генеральной Ассамблей Организации Объединенный Наций (государства - члены ООН обязались содействовать в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод, в том числе и Российская Федерация, как правопреемник Союза ССР, хотя СССР, приложивший большие усилия, чтобы в этом документе появились социально-экономические права, воздержался по идеологическим соображениям при голосовании во время его принятия (1948 г.) ), декларация рассматривалась как акт, фиксирующий гражданские и политические права и свободы, завоеванные в ходе буржуазно-демократических революций, что согласно господствующей тогда в СССР коммунистической идеологии считалось пройденным историческим этапом, оставленным далеко позади. На самом же деле коммунистическая идеология отдавала приоритет только социально-экономическим правам граждан, исходя из того, "что в основе всего общественного прогресса лежит решение социально-экономических задач" .

--------------------------------

Остапенко Г.С. Борьба СССР в ООН за социально-экономические права человека. 1945 - 1977 гг. М., 1981. С. 107.

Социальные права и гарантии трудящихся при социализме. М., 1983. С. 18.

Во второй половине XX столетия был преодолен традиционный для западной доктрины подход к делению прав и свобод на "первостепенные", к которым относились прежде всего гражданские и политические права, и "второстепенные", к которым обычно причисляли группу социально-экономических прав, что вытекает из преамбулы к Хартии основных прав и свобод Европейского союза от 7 декабря 2000 г., где правовой статус человека и гражданина рассмотрен в единстве и равенстве составляющих его прав и свобод , а также из Конституций Испании, Португалии и Бельгии. Фиксирование социально-экономических прав в конституционном законодательстве зарубежных государств осуществляется с большой осторожностью .

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник А.А. Мишина "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2008 (издание 14-е, переработанное и дополненное).

Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. Изд. 8-е. М., 2001. С. 65 - 66.

Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной Конституции. М., 2005. С. 166 - 170.

С распадом Союза ССР (1991 г.) в постсоветский период возник вопрос, ответ на который следовало дать безотлагательно: быть или не быть вновь конституционному праву на жилище в новой Конституции РФ, равно как и другим социально-экономическим правам? Являются ли эти права по своей природе сугубо социалистическими, останется ли конституционно значимая цель и ее обеспечение, если исключить их социалистический характер, можно ли это право наполнить иным содержанием и как его обеспечить реально в принципиально иных, новых общественно-исторических условиях, как формулировать это право нового поколения?

Возникло аналогичное западной правовой доктрине противопоставление политических и гражданских прав и свобод граждан социально-экономическим. Но оно уже воспринималось как критика состоявшегося в советском конституционном законодательстве единства прав и свобод и как вывод, урок из имевшего место факта.

Довольно значительная группа ученых выступила против введения права на жилище в новую Конституцию, признавая это право юридической фикцией. Вариант проекта постсоветской Конституции РФ, представленный инициативно в 1992 г. С.С. Алексеевым, А.А. Собчаком (при участии Ю.Х. Калмыкова и С.А. Хохлова), исключал такое право, равно как и другие социально-экономические права в ее разделе о правах граждан (ст. 14.1). С.С. Алексеев отнес все социально-экономические права к категории "мнимых" прав, поскольку они не принадлежат человеку, а относятся к целям, задачам государства и поэтому зависят от его возможностей, которые сами по себе являются величинами переменными, переменного характера (экономика, социальная среда, воля государства, усмотрение чиновника).

--------------------------------

Алексеев С.С., Собчак А.А. Конституция и судьба России // Известия. 1992. 22 марта; Федерация. 1992. N 14 - 15. С. 19; Шкредов В.П. Экономика и право. М., 1990. С. 259.

И даже по прошествии значительного времени, когда это право вновь было предусмотрено в конституционном регулировании и функционировало принципиально иным образом, чем в советский период, за социальными правами нового поколения не признается фундаментальный характер: они "базируются теперь только "на законе". В нем - их источник, из него они "вытекают". Государством (через его органы публичной власти) они официально провозглашаются и признаются, легализуются. Но обязанностей, корреспондирующих с этими правами-притязаниями, нет" . Л.С. Мамут говорит о мираже взаимности, а с ним - о мираже права.

--------------------------------

Мамут Л.С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7. С. 9.

Исторически новому правовому феномену, каковым было содержание конституционного права советских граждан на жилище, присущ социалистический характер. Считалось бесспорным, что социально-экономические права советских граждан стали историческим завоеванием социализма и "по рекламно-пропагандистским заявлениям намного превосходят все "буржуазные конституции"... "и до сего времени будто бы демонстрируют замечательные достижения "общества социализма" . Был установлен новый подход во взаимоотношениях государства и личности, введена новая система удовлетворения жилищных потребностей граждан: Советское государство выполняло роль главного инструмента в решении жилищной проблемы общества, у которого "в руках" были все рычаги: оно было исключительным землевладельцем; монополистом-домовладельцем основного городского жилищного фонда; главным инвестором жилищного строительства; подрядчиком в жилищном строительстве; эксплуатационником подведомственного жилищного фонда и иной разновидности жилищного фонда.

Идеология этой системы - исключение коммерциализации жилья; жилище как благо, а не как товар; нормированное распределение и использование затрат из фонда общественного потребления (ОФП), создаваемых трудом общества и трудовых коллективов, для решения целого ряда социальных проблем, в том числе жилищной проблемы.

--------------------------------

Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. Изд. 2-е. М., 2002. С. 408.

Это система, в отношении которой нельзя сказать, что право на жилище базируется исключительно на законе, хотя такое мнение не было единичным в литературе: "законодательство играет первостепенную роль в осуществлении социальной политики, поскольку конституционные нормы, регулирующие социальные отношения, имеют в основном программный характер" . Социальные факторы, связанные с жилищной политикой коммунистической партии и хозяйственно-организаторской функцией Советского государства, названные в советских Конституциях (ст. 44 Конституции СССР, ст. 42 Конституции РСФСР) и выполняющие функцию социальных гарантий реализации основного права на жилище, были доминантой в конституционном регулировании социально-экономических прав советских граждан, в том числе основного права на жилище. Социальный фактор имел экономическое происхождение - социалистическую систему хозяйствования, в отличие от политических и гражданских прав, основанных исключительно на правовой основе. Именно первое поколение права советских граждан на жилище как составная часть основных прав и свобод граждан было юридически плохо проработано: оно не имело индивидуального человеческого измерения применительно к каждому индивидууму (хотя адресовалось каждому), полноценного юридического механизма обеспечения его реализации, конституционной защиты и ответственности при его невыполнении государством. Его правовая система крайне нуждалась в дополнении именно правовыми средствами защиты.

--------------------------------

Козлов А.Е. Конституционные основы социальной политики Советского государства. Конституция СССР и дальнейшее развитие государствоведения и теории права. М., 1979. С. 49.

С самого начала возникновения права на жилище настораживал пропагандистский характер объяснений введения в Конституцию СССР: кратное увеличение объемов жилищного строительства, рост выплат и льгот на душу населения вместо удовлетворения жилищных потребностей граждан и обеспечения реализации основных прав граждан в условиях социализма.

--------------------------------

Конституция общенародного государства. М., 1978. С. 96, 182.

Первое поколение конституционного права на жилище базировалось не столько на законе, сколько на указанных социальных факторах, которые носили переменчивый характер, на социальных обязательствах Советского государства перед обществом в соответствии с коммунистической доктриной . "В Конституции провозглашались основные задачи и цели социалистического общества".

--------------------------------

Литовкин В.Н. Три общественные системы удовлетворения жилищных потребностей. Переход от одной к другой системе // Проблемы гражданского, семейного и жилищного законодательства / Отв. ред. В.Н. Литовкин. М., 2003. С. 253 - 261.

Постсоветская система поставила цель отказаться от социалистического содержания системы удовлетворения жилищных интересов, перейти к принципиально иным взаимоотношениям между государством и личностью в связи с изменением структуры собственности, принципов публичной власти и функций государства: государство уходит из этого сегмента общественных отношений, отказывается от ведущей роли главного инструмента в решении квартирного вопроса каждого, утрачивает в большей мере государственный жилищный фонд в результате его приватизации, положение монополиста в указанных сферах отношений, вводится коммерциализация системы удовлетворения жилищных потребностей как составной части экономики на основе возврата к частной собственности, утверждается преимущественно инициативный способ решения каждым своего квартирного вопроса, за исключением ограниченного контингента лиц, нуждающихся в социальной помощи или поддержке, и тех, кто находится на службе у государства (органов местного самоуправления).

Отказ от формирования нового поколения конституционного права граждан на жилище (с учетом практики применения основного права первого поколения) уже на другой основе привел бы к принципиальному отказу от системного, концептуального регулирования с целью достижения достойного жизненного уровня именно в этой сфере и утверждению сиюминутного уровня регулирования, обусловленного ориентирами текущей государственной жилищной политики на среднесрочную перспективу. Такой результат вероятен при наличии сформулированного конституционного права граждан на жилище и в постсоветский период. Все замыкается на ориентирах текущей государственной жилищной политики и сопутствующих ей факторах.

По своей социальной природе основное право на жилище абсолютно существенно для жизни каждого человека и глобально для общества в целом независимо от того, какой способ производства и общественный строй у общества. Жилищный интерес человека и общества в целом абсолютен, не имеет какой-либо альтернативы и отвечает конституционно значимой цели. Право на жилище выстраивает текущее законодательство и жилищные права граждан. Такова социальная и правовая ценность этого права, обусловленная особым положением Конституции в иерархии национальных нормативных правовых актов, ее верховенством, непосредственным действием.

В Российской Федерации, где постсоветское государство конституционно закладывалось как социальное и правовое, ее правовой основе не мог быть присущ принцип одностороннего отказа от выполнения ранее взятых на себя Советским государством публично-правовых социальных обязательств перед гражданами. Одним из принципов будущей Конституции было утверждение принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования (п. 2 ст. 55 Конституции РФ) - "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека", а также сохранялось действие правовых норм законодательства бывшего Союза ССР в той его части, в какой не возникало противоречия федеральной Конституции, федеральному законодательству и Соглашению о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г. впредь до принятия нового российского законодательства . Не возникло противоречия между текстуально совпадающим содержанием ст. 44 Конституции СССР и содержанием ст. 42 Конституции РФ 1978 г., продолжавшей действовать, измененной на ст. 58 до принятия Конституции 1993 г.

--------------------------------

Ведомости СНД и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 51. Ст. 1798.

С.С. Алексеев прав - основные социально-экономические права гражданина становятся мнимыми, если они относятся к целям и задачам партии и государства, и поэтому сразу переходят в положение зависимых от материальных, организационных, информационных возможностей, которые сами по себе являются величинами переменного слагаемого характера, связанными с текущей жилищной политикой, осуществляемой государством, тем более монополистом в экономических и социальных отношениях.

Из части 2 ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР) вырисовывалась принципиальная схема советской национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан в стране, где конституционное право обеспечивает ее постоянство и целостность. Связанность с текущей государственной жилищной политикой коммунистической партии и осуществлением хозяйственно-организаторской функции Советского государства национальной системы удовлетворения жилищных потребностей граждан оставалась ее неизменной чертой. Она была выражена и в ст. 7 Основ жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик (ст. 10 Жилищного кодекса РСФСР), предусмотревшей набор жилищных прав и обязанностей советских граждан, происхождение которых шло от основного права советских граждан на жилище. Они отразили их перестройку в соответствии с ним, хотя возникли раньше конституционного права.

Монопольное положение Советского государства, не связанного ст. 8 Европейской конвенции в экономических и социальных отношениях, раздвинуло границы политического и хозяйственного вмешательства в эти отношения в рамках его хозяйственно-организаторской деятельности. В юридической литературе социальные отношения как объект государственной деятельности в 60-х годах вообще не рассматривались, а предметом исследования стали лишь в 70-х годах . Хозяйственно-организаторская функция принципиально отличает Советское государство ("не в обычном смысле слова" - В.И. Ленин) от функции государства, к каким С.С. Алексеев относит две функции - управленческо-обеспечительную и охранительную . Г.Х. Шахназаров, принимая во внимание нарастание масштабов советской экономики, которое привело к количественным и существенным качественным изменениям хозяйственно-организаторской функции, считает, что управленческо-обеспечительную функцию "правильнее называть функцией управления социально-экономическими процессами" .

--------------------------------

Черноголовкин Н.В. Функции Советского государства в период развернутого строительства коммунизма. М., 1960; Социально-экономическая роль социалистического государства. М., 1978.

Алексеев С.С. Государство и право. М., 1993. С. 14.

Шахназаров Г.Х. Конституция СССР и закономерности развития общенародного социалистического государства. Конституция СССР и дальнейшее развитие государствоведения и теории права. С. 22.

Однако в Законе СССР от 5 июля 1978 г. "О Совете Министров СССР" жилищная политика не рассматривалась автономно, а входила в понятие "единой социально-экономической политики", которую Правительство СССР должно было проводить "в соответствии с решениями Коммунистической партии и главными задачами социалистического общенародного государства" (ст. 2). Проведение этой политики должно было основываться на всемерном использовании экономических законов и преимуществ социализма.

--------------------------------

Ведомости Верховного Совета СССР. 1978. N 28. Ст. 436.

Российская Федерация уже в иную эпоху приняла в 1993 г. Конституцию, в которой вновь закреплено основное право на жилище (ст. 40), но уже другого содержания. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являлись обязанностями постсоветского государства (ст. 2). Большинство стран Содружества Независимых Государств также ввели конституционное право на жилище, кроме Республик Казахстан, Узбекистан, Таджикистан, а также Грузии . Чего было больше в отказе четырех стран СНГ от введения рассматриваемого права: критики прежнего конституционного регулирования жилищных отношений или осознания невозможности реализовать это право каждого в связи с принципиальным изменением общественного строя либо того и другого вместе взятого?

--------------------------------

Конституции государств - участников СНГ. М., 1999.

Каждое поколение конституционного права граждан на жилище отражает принципиально разную национальную государственную систему удовлетворения жилищных потребностей общества, а жилищное законодательство имеет в своем составе свою принципиально разную конституционную основу и разное состояние ее согласованности с каждым поколением основного права граждан на жилище. Если бы в Конституции РФ не утверждалось основное право граждан в жилищной сфере, постсоветское жилищное законодательство как отрасль не приобрело бы той системности, какую приобрело советское жилищное законодательство в силу приведения его в соответствие с конституционным правом граждан на жилище, а жилищные права - критерии их социальности. Смену вех в жилищном законодательстве определяет смена Конституции, предусматривающей разное содержание основного права на жилище и системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, конституционно защищаемые ценности государственной жилищной политики.

Взаимодействие основного права граждан на жилище и текущего жилищного законодательства в советский и постсоветский периоды складывается по-разному. Анализ основного права граждан на жилище под углом зрения текущего жилищного законодательства и анализ жилищного законодательства под углом зрения основного права гражданина на жилище продуктивен и дает совершенно новые наблюдения и выводы.

"Когда принимали Основной Закон, господствовало мнение о том, - отметил Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, - что эти статьи (речь идет о социальных правах. - Прим. автора) должны гарантировать самый минимум, вспомоществование. В начале 90-х годов даже звучало, что нет социальных прав, а есть обеспечительные гарантии. А в середине 90-х годов "о социалке" почти забыли. Но Конституционный Суд всегда стремился интерпретировать нормы Основного Закона в соответствии с принципами социального государства. Суд считал и считает, что человеку должны быть гарантированы политическая свобода, гражданские права и достойный уровень социального обеспечения. Должны существовать социальные стандарты, которые государство соблюдает при любых бюджетных условиях" .

--------------------------------

Под сводом закона // Российская газета. 2007. 12 декабря.

| >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. ВВЕДЕНИЕ.
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. Введение
  4. Введение.
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. 1. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. Введение
  10. I. ВВЕДЕНИЕ
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. Статья 49. Определение о введении наблюдения
  13. ЧАСТЬ 1. Введение
  14. ЛЕКЦИЯ I. ВВЕДЕНИЕ
  15. введение новых товаров
  16. 1. ВВЕДЕНИЕ В ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ
  17. КНИГА ПЕРВАЯ ВВЕДЕНИЕ
  18. Тема 1. Введение в эконометрику.