ЮРИДИКО-ТЕХНИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К НЕМУ

1. Статья 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР и соответствующие статьи Конституций союзных республик) не содержала развернутой формулировки, раскрывающей надлежащим образом нормативное содержание основного права советских граждан на жилище, правомочие каждого и корреспондирующие с ними (с ним) обязанности государства, что характерно для изложения соответствующих статей советских Конституций, называющих основные социально-экономические права советских граждан. Для советских Конституций, как и их предшественников в других странах (ст. 37 Конституции Германской Демократической Республики, ст. 164 Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии), характерен низкий нормативный уровень содержания основного права граждан на жилище, особенно для германской и советских Конституций. Вместе с тем статья адресовалась каждому.

Для конституционного регулирования признается высокий уровень обобщенности общественных отношений . Обобщение, заключаемое в одном-единственном утверждении - "граждане имеют право на жилище", - может быть только нормой-принципом (направлением), декларацией, требующей установления правил в текущем жилищном законодательстве, но не может быть общезакрепительной нормой, фиксирующей право каждого на занимаемое жилище безотносительно к его законным основаниям владения, пользования и распоряжения жилищем, в том числе как амнистия самовольно захваченного или построенного жилища, или как объект такого рода действий, или как запрет на будущее выселение во всех случаях и отказ всем тем, кто намерен активно заявить требование о выселении других лиц из занимаемого ими жилого помещения. Конституционно-правовое понятие права на жилище выходит за рамки аналогичного гражданско-правового понятия и по характеру действия, и по диапазону. Толкование этой нормы-принципа в абсолюте как поведенческого характера человека, как нормы-правила разрушает всю сложившуюся систему регулирования гражданских отношений, амнистируя лиц, допустивших правонарушения. Как государственно-правовая норма-принцип, содержащаяся в ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР), не способна быть гражданско-правовой нормой, наделяющей субъективным правом каждого на занимаемое жилище.

--------------------------------

Топорнин Б.Н. Конституция СССР 1977 года - Основной закон советского общенародного государства // Конституция СССР: проблемы государствоведения и советского строительства. М., 1980. С. 6; Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997. С. 9 - 10.

Норма-принцип в силу высокой нормативной обобщенности непригодна к конкретным отношениям, требующим определенности, иной нормативности, выраженного легального толкования законодателя, имеющего судебное обыкновение. Конституционную норму-принцип подобное не сопровождало, кроме доктринального толкования .

--------------------------------

Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 8.

Судьба нормы-принципа в конституции - быть выраженной в текущем законодательстве или в акте толкования. Кроме того, конституционная норма как субъективное право гражданина, требующая непосредственного применения к каждому и осуществления каждым, а также как защитный механизм в случае его нарушения не обладала в данном случае ни специальным правовым механизмом, кроме защиты неприкосновенности жилища, ни общим для всех конституционных прав и свобод граждан правовым механизмом. Социальные гарантии осуществления основного права на жилище не равны самостоятельным юридическим защитным гарантиям, имеющим общий характер для всех основных прав и свобод граждан, и которые в большинстве своем отсутствовали.

--------------------------------

О разном месте в механизме правового регулирования норм-принципов и норм-правил см.: Михалева Н.А. Конституционные нормы в механизме правового регулирования // Конституция СССР и дальнейшее развитие государствоведения и теории права. М., 1979. С. 127 - 128.

В силу ее неопределенности применительно к каждому конституционная статья требовала дополнительного толкования, которое возлагалось на Президиум Верховного Совета СССР и Президиум Верховного Совета РСФСР, Президиумы Верховных советов союзных республик (ст. 121 Конституции СССР, ст. 115 Конституции РСФСР). Президиум Верховного Совета СССР только однажды принял такого рода Постановление от 20 мая 1985 г. "О порядке применения части 2 статьи 36 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик" применительно к административному выселению граждан.

--------------------------------

Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. N 21. Ст. 270.

После приведения жилищного законодательства, действовавшего до принятия Конституций 1977 и 1978 гг., в соответствие с данными актами можно было определить правовую позицию законодателя в аутентическом толковании конституционной нормы о праве советских граждан на жилище от обратного, по установленным положениям кодифицированного жилищного законодательства. Но такое ограниченное толкование, доходящее до его искажения, как мы увидим в дальнейшем изложении, далеко не совпадало с его подлинным смыслом.

Кодифицированное жилищное законодательство, вобравшее в себя понимание законодателем положений конституционного права на жилище, даже не ответило на все вопросы, поставленные соответствующей статьей Конституции. Понятие "жилище", используемое советскими Конституциями не только в ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР), а также в нормах о неприкосновенности жилища (ст. 55 Конституции СССР, ст. 53 Конституции РСФСР), не получило необходимого толкования и использования в кодифицированном жилищном законодательстве и осталось в системе разных координат - конституционного, с одной стороны, и гражданского (жилищного) законодательства - с другой, его соотношение с понятием "жилое помещение" требовало аутентического разъяснения.

Такое положение сохраняется и в современном законодательстве.

В современном уголовном и уголовно-процессуальном законодательстве (примечание к ст. 139 УК РФ, п. 10 ст. 5 УПК РФ) понятие "жилище", в отличие от гражданского (жилищного) законодательства, может использоваться только ограниченно в формате УК РФ и УПК РФ. Очевидно, на будущее следует делать шаги по сближению с практикой Европейского суда по правам человека по делам об уважении к жилищу .

--------------------------------

Продолжение этой темы см. в § 2 главы 2 и в § 3 главы 3.

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин в качестве примера нестыковки в законодательстве отмечал: "Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы содержат иное, чем Гражданский кодекс, понятие "жилище", а это влечет проблемы для правоприменителя" .

--------------------------------

Российская газета. 7 июля 2006 г. "Законный брак".

В практике Европейского суда по правам человека по делам об уважении к жилищу отмечалось: "что касается слова "жилище" ("home" в английском тексте), Суд отмечает, что в некоторых государствах-участниках, а именно в Германии... оно распространяется на служебные помещения. Более того, такое толкование полностью созвучно французскому варианту текста, т.к. слово "domicile" имеет даже более широкое значение, чем "home", и может распространяться на деловой офис типа адвокатского" (судебное решение "Нимитц против Германии", Страсбург, 16 декабря 1992 г.) .

--------------------------------

По мнению А.В. Халдеева, толкование концепции жилища "является автономной концепцией, которая не зависит от классификации в национальном праве. Представляется, что автономность концепции "жилища" носит односторонний характер. Она используется Европейским судом для свободного толкования понятия жилища в свете положений ст. 8 Конвенции, независимо от определения данного понятия в законодательствах государств - участников Конвенции. При этом автономность концепции "жилища" не освобождает государства, взявшие обязанности по соблюдению Конвенции, от необходимости учета толкования понятия "жилища" Европейским судом, в целях обеспечения конвенциальных прав граждан в национальных законах. В этой связи особенно важно то, что объем гарантий защиты прав на "жилище", предоставляемый российским законодательством, не должен быть меньше объема, установленного Конвенцией". (Халдеев А.В. О концепции "жилища" в практике Европейского суда по правам человека // Жилищное право. 2007. N 5. С. 6).

Модель жилища становится совершенно иной применительно к конституционному праву на неприкосновенность жилища, в отличие от модели жилища применительно к конституционному праву на жилище.

Такая редакция конституционной нормы не предусматривает поведенческий характер носителя права, не устанавливает правила поведения в конкретных отношениях, не имеет человеческого измерения, а имеет общую социальную направленность нормы-принципа, формулирует конституционно значимую цель, которую надлежит обеспечить текущим жилищным законодательством. Ее нормативность могла быть раскрыта лишь с помощью других правовых средств, но уже общего характера для всех основных прав и свобод граждан, обеспечивающих реализацию группы основных прав граждан, - аутентичного толкования конституционного правосудия, что внесло бы ясность в понимание этого права. Однако советская Конституция не предусматривала возможность защиты гражданина с помощью конституционного правосудия, создание специальных учреждений эффективного конституционного надзора. Конституционный контроль, возложенный советскими Конституциями соответственно на Президиум Верховного Совета СССР и Президиум Верховного Совета РСФСР (президиумы Верховных советов союзных республик), не принимался во внимание. Советское гражданское судопроизводство также не предусматривало нормоконтроль советского законодательства, если нарушалось не только конституционное, но и текущее законодательство. Граждане также не были наделены конституционными правами на неограниченную судебную защиту, свободу передвижения и выбор места пребывания и места жительства.

Отдельно взятые жилищные права граждан, отражая суть советской системы и входя в советскую систему удовлетворения жилищных потребностей граждан, не могли претендовать на такое обобщение, какое содержится в конституционном праве, норме-принципе, фрагментарно охватывая группы общественных отношений; лишь основное право на жилище интегрирует всю совокупность этой сферы общественных отношений и выражает ее суть. Конституционное право - сущностное право, оно выражает систему удовлетворения жилищных потребностей в целом, тип самостоятельных отношений и поэтому возвышается над конкретными правами. Оно не представляет и их суммы. Их сумма не заменяет собой основное право, тем более не все жилищные права граждан вытекают из основного права на жилище. Конституционное право наполнено своим собственным содержанием, и схема участников в конституционных отношениях иная.

Из трех основных видов конституционных норм (нормы-принципы, нормы-правила, нормы-определения) именно нормы-принципы "имеют нормоустановительный характер" и получают преимущественное развитие в праве . Отношения между государством и гражданином на конституционном уровне "реализуются в форме общих правоотношений, но не по схеме "права-обязанности" сторон, в виде состояния (курсив автора), выражающего, например, статус данного органа, лица по отношению к другим органам или лицам, либо состояния данного вида общественных отношений или определенного их блока" . Поскольку в основе конституционных установлений лежит высокая нормативная обобщенность, специфические связи субъектов социального общения проявляются в виде определенного порядка возникновения и существования общественных отношений. Их субъектами "являются самые широкие социальные общности - народ, классы, нации и народности, трудовые коллективы, граждане, а также организации - государство и его органы, общественные формирования" .

--------------------------------

Михалева Н.А. Социалистическая Конституция. Проблемы теории. М.: Юридическая литература, 1981. С. 131.

Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М.: Юридическая литература, 1985. С. 89.

Морозова Л.А. Указ. соч. С. 90 - 91.

Анализ содержания этой конституционной нормы безотносительно к концепции, которой придерживался советский законодатель, минимально выражает следующее. Статья исходит из общественной необходимости наличия у каждого потребительского жилища, поскольку ему нет альтернативы, притом любого жилища - временного или стационарного, пригодного или непригодного, стандартного или приспособленного, индивидуального, т.е. такого, какое фактически имеет место быть у каждого. Если его нет, оно должно быть. Статья называет всего лишь один из многих способов приобретения жилища - жилищное строительство в одной из трех форм собственности - государственной, кооперативной и личной (индивидуальной). Жилая площадь предоставляется по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ.

За государством сохраняются функции развития и сохранности государственного и общественного жилищных фондов, содействия кооперативному и индивидуальному жилищному строительству в рамках хозяйственно-организаторской функции социалистического государства.

В числе основных полномочий Совета Министров СССР в области социального развития в этой сфере общественных отношений Закон предусматривал "осуществление мер по развитию и охране государственного и общественного жилищного фонда, по содействию кооперативному и индивидуальному жилищному строительству" (ст. 8), т.е. обеспечение той части социальных гарантий реализации конституционного права советских граждан на жилище, которые были связаны с ролью и задачами Совета Министров СССР в осуществлении функций государства при социализме - хозяйственно-организаторской функцией. При этом Правительство СССР способно было решать все вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза ССР, поскольку они не входили в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума (ст. 1).

Установлен ряд принципов, требовавших обязательного правового воплощения - справедливое распределение жилой площади под общественным контролем за распределением жилой площади, а также ее массовая доступность, благодаря невысокой плате за квартиру и коммунальные услуги.

П.С. Никитюк, назвавший справедливое распределение жилой площади под общественным контролем в качестве принципа жилищного права, стал объектом критики Г.А. Свердлыка, считающего, что названный автор "не учитывает своеобразие концепции, обоснованной нами". Согласно этой концепции в гражданском праве функционируют общеправовые принципы: гуманизма, социальной справедливости, демократизма и др. Эти принципы проявляют свое действие в специфическом трансформированном гражданско-правовом виде в нормах жилищного права .

--------------------------------

Свердлык Г.А. Понятие принципов приватизации жилых помещений // Жилищное право. 2007. N 11. С. 19.

Удивительно, что критикующий не посмотрел в "святцы", не вспомнил о тексте ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР), фрагмент которой П.С. Никитюк воспроизвел. Причем здесь гражданское право, когда речь идет о совсем другой составляющей комплексного жилищного законодательства, что хорошо представляет себе автор, - административно-правовом блоке, регулирующем отношения учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, где этот принцип жизненно важен, и который в советском жилищном праве получил выражение в трех разновидностях очередности: на общих основаниях и льготных условиях - в первоочередном и во внеочередном порядке обеспечения жильем, а также в самом понятии очередности.

Г.А. Свердлык прав - в этом принципе "смешиваются несколько принципов общеправовых - демократизма и социальной справедливости, а также собственно жилищно-правовых, например гласности распределения жилых помещений, которыми охватываются и соблюдение справедливости, и участие общественности в распределении жилых помещений". Пусть этот принцип синтезирующий. Он получил соответствующее выражение в советском жилищном законодательстве, без соблюдения которого в силу верховенства Конституции жилищное законодательство не имело бы право на существование, в отличие от доктринальных принципов, осуществление которых еще может быть реализовано или не реализовано. Конституционные принципы, в отличие от доктринальных, таковы, что в соответствии с ними строится система отраслевого законодательства в обязательном порядке.

Поэтому совершенно необоснован вывод Г.А. Свердлыка: "Думается, что с отмеченных позиций и это предложение П.С. Никитюка не находит убедительного подтверждения, а его предложение о дополнении системы принципов жилищного права не носит конструктивного характера и неприемлемо по существу".

Помимо принципов (демократического контроля, доступности жилого помещения, находящегося в пользовании граждан, благоустроенности предоставляемых жилых помещений) были установлены такие меняющиеся со временем величины, как мера осуществления программы строительства благоустроенных жилищ, развитие и охрана жилищного фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, которые, несмотря на плановый характер жилищного строительства, имели тенденцию к невыполнению планов и изменению направлений. На практике жилищное строительство в СССР оказалось такой величиной, когда снизившиеся против старта жилищного строительства в 60-х годах показатели ввода площади в эксплуатацию стали определяющим социальным фактором в течение многих пятилеток, лишив миллионы людей новоселий.

Как видно из содержания конституционной нормы, ею преследовались две цели. Одна - прежде всего сформулировать основное право советских граждан на жилище, другая, неотъемлемая от первой, - сформулировать важные черты национальной государственной советской системы удовлетворения жилищных потребностей граждан, обеспечивающей материальное осуществление основного права. Делимость конституционной нормы на две самостоятельные взаимодействующие части послужила поводом для того, чтобы в будущей Конституции РФ отказаться от утверждения основного права граждан на жилище и закрепить только национальную систему удовлетворения жилищных потребностей общества.

В Польше, где право на жилище не было предусмотрено в Конституции, его предлагали ввести наряду с другими социально-экономическими правами - на обучение и труд. Данное право могло складываться из следующих элементов: 1) право на отдельную квартиру; 2) право на определенное качество жилища, что составляет в совокупности те жилищные условия, которые государство и общество должны обеспечить всем жителям; 3) право на улучшение качества жилища, выбор его местоположения и обмен, что открывает путь к улучшению жилищных условий сверх необходимого минимума. Такие правомочия превосходили действительные возможности страны. Поэтому в Польше в 70-е гг. авторские требования были несколько снижены и формулировались как конституционно значимые цели создания национальной системы удовлетворения жилищных потребностей польских граждан:

а) преодоление дефицита свободных жилых помещений и создание соответствующего резерва свободных квартир;

б) ликвидация непригодных для проживания помещений;

в) преодоление основных различий, существующих между жилищными условиями в городе и деревне, больших и малых городах, регионах; между жилыми домами разных типов постройки;

г) полное удовлетворение жилищных потребностей социально малозащищенных групп населения (молодожены, многодетные семьи и т.д.) .

--------------------------------

См.: Анджеевский А. Социальные аспекты жилищной политики // Социальная политика. М., 1977. С. 176 - 179.

Но и сниженные требования на среднесрочную перспективу оказались нереалистичными для Польши, равно как и для Советского Союза, если их формулировать как цели государственной жилищной политики, хотя они и отвечали ее конечным задачам. Это лишний раз доказывает, что в Конституции применительно к основным правам граждан следует фиксировать не цели, задачи, а достигнутое, действительное, функционирующее. Цели остаются целями. В противном случае может оказаться конфуз для правящих кругов.

Формула конституционного (основного) права советских граждан на жилище выглядела следующим образом.

Это - абстрактная, всеобщая правовая возможность, обеспечиваемая Советским государством, предоставления (приобретения) и пользования по одному из трех вариантов: прежде всего предоставление благоустроенного жилья из государственного или приравненного к нему общественного жилищного фонда, образующих в целом фонд общественного потребления на основе справедливого распределения под демократически организованным контролем. Альтернатива ему - также зафиксированная Конституцией - инициативное участие граждан своими затратами в кооперативном или индивидуальном жилищном строительстве. Во всех разновидностях жилищного фонда гарантируется пользование (устойчивое), в фонде общественного потребления - доступное пользование широкими слоями населения.

Национальная государственная система удовлетворения жилищных потребностей граждан, контуры которой обозначены конституционной нормой, включала в себя в качестве цели системы обеспечение осуществления основ права граждан на жилище, поддержание и развитие социальных факторов, названных в конституциях, влияющих на материальную сторону осуществления, организацию выполнения программы строительства благоустроенного жилья, образующего фонд общественного потребления, развитие и сохранность этого фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, отражение, конкретизацию конституционных принципов и другой конституционной основы в текущем жилищном законодательстве.

Основное право граждан на жилище не защищало его носителей. Оно не было под защитой, хотя другие конституционные права граждан в советском законодательстве получали повышенную, специальную правовую охрану, защиту в сравнении с теми областями общественных отношений, где они не установлены. Так, предусматривалась уголовная ответственность за нарушение неприкосновенности жилища граждан (ст. 136 УК РСФСР), в частности, в состав преступления входило незаконное выселение.

Конституционное право на жилище изначально лишено общих юридических гарантий конституционного уровня - в Конституциях СССР и союзных республик не были предусмотрены такие основные права и свободы советских граждан, как право на неограниченную судебную защиту и свободу передвижения, выбора места жительства (места пребывания), а также положения о конституционной юстиции, государственно-правовой ответственности за грубые или массовые нарушения конституционных прав и свобод советских граждан. Их отсутствие обусловило реальную невозможность субъективной защиты каждым своего основного права на жилище.

Исключалась возможность активного нарушения основных прав и свобод граждан именно законодателем, нормативными правовыми актами, поэтому гражданин не был наделен правовыми средствами защиты. Социальные факторы, названные в ч. 2 ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР), обеспечивающие в определенной мере материальное воплощение реального действия конституционного права на жилище, не могли заменить его юридических гарантий. Требовалось их сочетание. Гармонии не получилось - советский законодатель от конституционных гарантий отказался, за исключением сохранения ранее существовавшего конституционного права на неприкосновенность жилища, что явно было недостаточным в системе гарантий. Основное право на жилище испытывало нарушения со стороны законодательных актов и актов Правительства СССР и правительств союзных республик, насыщенных коммунистической идеологией, расходящейся по классовым и тоталитарным соображениям с надклассовой, демократической природой этого права, настроенного на нормы международного права. Поэтому нормативно-правовые нарушения нельзя считать случайными. Сказывалась разная идеология как исходная предпосылка правотворчества - основные права и свободы граждан на конституционном уровне - это одно, а текущие жилищные права и обязанности граждан, рожденные текущим жилищным законодательством, даже кодифицированным во исполнение ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР), - это другое. Первая плоскость отношений - как "визитная карточка" Союза ССР, вторая - для внутреннего употребления в стране. Законодатель попал в эту ловушку и не смог гармонизировать взаимоотношения двух отраслей законодательства, плоскостей, "этажей" права - государственного и жилищного, объединившего административные и гражданские (в основном) в жилищной сфере, настолько они были несовместимыми.

Признание Конституцией СССР (ст. 1) Советского государства общенародным не изменило классовую идеологию правотворчества, выражающую позицию прежде всего коммунистической партии.

В отличие от текущего советского жилищного законодательства, основное право наделено чертами надклассовой и демократической направленности; ориентацией исключительно на потребительский характер использования жилья; независимостью от основного права на труд. Совпадение с чертами советского жилищного законодательства имеет место только в потребительском использовании жилища.

В силу иерархии нормативных правовых актов текущее законодательство не должно расходиться с нормами Конституции. Существенные черты основного права советских граждан на жилище и его конституционные принципы, система удовлетворения жилищных потребностей общества в обязательном порядке переносятся и конкретизируются в текущем жилищном законодательстве, составляя его конституционную основу. В связи с этим советское жилищное законодательство пополнилось соответственно союзным и республиканским кодифицированными законодательными актами - Основами жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1981 г.) и жилищными кодексами союзных республик (Жилищным кодексом РСФСР 1983 г.). Вне границ предмета жилищного законодательства осталась программа жилищного строительства. Содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству было содержанием других отраслей законодательства, которым надлежало также перестроиться.

Такие требования основного права граждан на жилище, как устойчивое, стабильное пользование жилым помещением во всем жилищном фонде, как всеобщее улучшение жилищных условий, если граждане нуждаются в этом, приняло в советском кодифицированном законодательстве искаженное выражение и развитие применительно к проживающим в жилых помещениях в ведомственном жилищном фонде важнейших отраслей экономики и общественном жилищном фонде колхозов, а также дискриминационные меры по отношению к ряду категорий населения при улучшении жилищных условий.

Одновременно такие черты, как стабильное, устойчивое пользование жилищем, состоялись применительно к другим разновидностям жилищного фонда, обеспечению других категорий нуждающихся в улучшении жилищных условий благоустроенным жильем из общественных фондов потребления. В текущем жилищном законодательстве воплотились принципы участия граждан в жилищной кооперации, справедливого распределения жилой площади под общественным контролем, невысокой платы за пользование жильем и коммунальными услугами, развития и сохранности жилищного фонда, образовав конституционную основу кодифицированного советского жилищного законодательства.

Социальные гарантии осуществления конституционного права на жилище крайне важны - они создают материальные возможности реализации права, но они в этом случае в большей степени являются предметом жилищной политики, следовательно, относятся к величинам переменного характера. В конституциях отдельных капиталистических стран есть аналогичные нормы-принципы. В Конституции Италии (ст. 47) есть нормы, стимулирующие вложения населения в собственность на жилище, фиксирующие взятую государством обязанность поощрять и охранять сбережения во всех формах, а также регламентировать, координировать и контролировать кредитное дело.

Впервые появившаяся конституционная основа в обновленном жилищном законодательстве мирно уживалась с нормативно-правовыми установками классового и тоталитарного правопонимания основного права граждан на жилище, вступая в бесконфликтное, неконфронтационное противоречие, искажая смысл основного права.

Отсутствие большинства юридических гарантий, принятых на конституционном уровне, которыми нельзя реально воспользоваться, вело к тому, что отмеченное сосуществование противоположностей сохранялось и прекратилось только со сменой общественного строя и в результате утверждения новых демократических институтов. Советский гражданин не мог индивидуально распорядиться своим основным правом на жилище, в отличие от субъективных жилищных прав.

Статья 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР) несла непосредственно установочную информацию для действий законодателя, а гражданину - ожидание этих действий, но не регламентировала непосредственно действия граждан: законодателю надлежало дополнительно определить их поведение в конкретных нормах жилищного законодательства, наделив граждан конкретными правами, увязав с юридическими фактами.

При всей неопределенности содержания основного права граждан на жилище гражданин оказывается наделенным им от рождения, а конкретным отраслевым субъективным правом - в зависимости от юридических фактов. Но в силу положения основного права в системе прав граждан оно выступает в качестве регулятора субъективных отраслевых прав, подчиняя их себе через жилищное законодательство, воздействуя непосредственно на правотворчество, а в постсоветское время и на конституционное судопроизводство при устранении несоответствий в конкретных жилищных правах граждан конституционному праву, их неконституционности. Воздействие на правотворчество имеет место всегда, а воздействие на конституционное судопроизводство - в случае, если оно функционирует.

Только после "перевода" с "языка" Конституции на "язык" текущего закона нормы могли получить конкретное человеческое измерение как правило его поведения.

Устойчивость, стабильность пользования занимаемым жилищем как признак основного права граждан на жилище, выраженный в ст. 7 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 10 Жилищного кодекса РСФСР), ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР) буквально не содержит. К этому правотворческому выводу законодателя приводит всего лишь логика его толкования провозглашенного права, исключающего состояние бездомности. Такой вывод подтверждается и ст. 40 Конституции РФ, воспроизводящей это положение в ч. 1, где после указания о том, что "каждый имеет право на жилище" следует продолжение: "Никто не может быть произвольно лишен жилища".

Нарушения конституционного права граждан на жилище не имеют какой-либо своей специфики, они такие же, что и нарушения других основных прав граждан. Конституционному праву могут противоречить положения, содержащиеся в нормативном правовом акте, отказывающем в целом или в части в осуществлении законного интереса лица в границах уже имеющегося у него конкретного отраслевого права, или в неопределенном наделении его конкретным отраслевым субъективным правом, или создании правовых препятствий в правовом механизме осуществления субъективного права.

По смыслу провозглашенного права советских граждан на жилище его основная забота состоит прежде всего в том, чтобы не было бездомных. Но в советский период именно эта категория населения вместо обеспечения жильем из общественных фондов потребления подвергалась уголовному преследованию по ст. 209 УК РСФСР за занятие бродяжничеством и ст. 198 УК РСФСР за несоблюдение специальных правил проживания и прописки. В Украине ст. 35 Жилищного кодекса УССР лица, уклоняющиеся от общественно полезного труда, вообще были лишены права на получение жилого помещения в государственных и общественных жилищных фондах.

Классовые карательные меры, идеологически предусмотренные советским законодательством, вступали в противоречие с основным правом граждан на жилище, которое не знало классового подхода. Однако они продолжали действовать вопреки Конституции СССР (Конституций союзных республик) наряду с провозглашенным основным правом советских граждан на жилище. Их не представляли к отмене. Они вступали в противоречие и с международной Конвенцией относительно принудительного или обязательного труда, ратифицированной СССР .

--------------------------------

Права человека: Основные международные документы. С. 5 - 20.

Но даже если бы законодательство не знало названных карательных мер относительно этих граждан, они все равно не смогли бы использовать принадлежащее им от рождения конституционное право, поскольку оно было лишено советскими конституциями, во-первых, для всех прямого, непосредственного действия применительно к действиям человека, его поведению, не защищало каждого в судебном порядке, во-вторых, в процессе улучшения жилищных условий от заявителя требовалось подтверждение постоянного места жительства, сопряженное с пропиской по месту постоянного жительства. Оно могло изначально действовать для гражданина только через текущее отраслевое, жилищное законодательство, которое содержало право на улучшение жилищных условий, основанное на праве тех, кто уже имеет право пользования занимаемым жилищем в месте постоянного жительства и нуждается в другом, по установленным в законе основаниям, но не является правом тех, кто вообще не имеет никакого жилища. Таким образом, субъективного права на получение жилого помещения только в связи с юридическим фактом нуждаемости в жилом помещении ни у кого из этой категории лиц в домах фонда общественного потребления, строго говоря, не было установлено кодифицированным жилищным законодательством. Судебного нормоконтроля за правотворчеством с тем, чтобы устранить возникшее противоречие, не существовало. Возможность, заложенная в основном праве на жилище, принудительно подчинить себе текущее законодательство, для гражданина отсутствовала, а законодатель этого и не хотел, у него было другое правопонимание. Гражданин, заинтересованный в получении жилого помещения, мог рассчитывать только на себя, оставался незащищенным перед законодателем.

2. Советские Конституции пренебрегли такими юридическими гарантиями осуществления всех социально-экономических прав граждан, какие могли стать постоянно действующим юридическим фактором, - утверждение прежде всего основного права на неограниченную судебную защиту и конституционное самостоятельное судопроизводство, что дало бы ожидаемый демократический результат.

Только в силу процедуры конституционного надзора был признан неконституционным режим прописки в условиях отсутствия личной конституционной свободы передвижения и выбора места жительства, соблюдение которого предусмотрено законодателем в ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР.

Право на жилище в советских Конституциях - квазиправо, где отсутствовал общий правовой механизм его защиты изначально.

В советских Конституциях вообще не были предусмотрены:

1) конституционное право на неограниченную судебную защиту;

2) конституционное правосудие;

3) судебный нормоконтроль за действующим законодательством;

4) конституционная свобода передвижения и выбора места пребывания и места жительства;

5) государственно-правовая ответственность за грубые или массовые нарушения конституционных прав граждан.

Конституционное право на жилище оптимально может быть обеспечено лишь конституционным правосудием, конституционным судопроизводством, действующим помимо гражданского и уголовного судопроизводства по своим правилам. Конституционный Суд проверяет конституционность являющихся предметом обращения нормативных положений в той части, в какой они были применены в деле заявителей и затрагивают их конституционные права и свободы. Исходя из правового положения Конституционного Суда РФ, судебное решение принимается им, "оценивая как буквальный смысл рассматриваемых нормативных положений, так и смысл, придаваемый им сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе норм" (Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2006 г. N 1-П по делу в связи с жалобами гр-н К.А. Инешина и др.) .

--------------------------------

СЗ РФ. 2006. N 10. Ст. 1145.

Однако советские Конституции такой меры не предусматривали, равно как основного права советских граждан на неограниченную судебную защиту как инструмента эффективного восстановления нарушенных прав граждан.

Если правоотношения пользования жилищем или собственности любой разновидности жилищного фонда в основном подлежали судебной защите, кроме изъятий, установленных законом (административное выселение граждан, заключение договора найма жилого помещения в государственном или общественном жилищном фонде, исполнение обязанностей наймодателем в обобществленном жилищном фонде), то административные правоотношения улучшения жилищных условий граждан вообще исключались из судебной подведомственности. "Суды не могли играть значительной роли в защите нарушенных прав, в особенности защите прав человека от нарушений со стороны государства, поскольку органы государственной власти (законодательные и исполнительные) имели право издавать нормативные акты, ограничивающие судебную компетенцию, выводя себя таким образом из-под контроля суда. В результате граждане не имели возможности защищать в суде многие важные гражданские, социальные, культурные, политические и другие права, а споры человека с государством были большой редкостью и сводились к разрешению судами второстепенных вопросов", - констатирует В.М. Жуйков.

Административный порядок обжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан, не обладал способностью разрешения спора между гражданином и органом государства на равных, объективно и беспристрастно. Такой подход "может быть обеспечен при его разрешении компетентным и независимым судом" .

--------------------------------

Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М.: Городец, 1997. С. 16 - 17.

Раздел "Государство и личность" Конституции СССР (Конституции РСФСР) не знает основного права граждан на неограниченную судебную защиту, а раздел о правосудии исходил лишь из гражданского и уголовного судопроизводства. Правда, была расширена правовая возможность обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан (ст. 58 Конституции СССР). Однако полномочия судов общей юрисдикции не были дополнены нормоконтролем за текущем законодательством. Эта функция оставалась за Президиумом Верховного Совета СССР (п. 4 ст. 121 Конституции СССР). При этом его предмет ограничивался исключительно контролем за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР и законам СССР. Органы прокуратуры конституционно ограничены осуществлением высшего надзора только за министерствами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными органами местных Советов, общественными организациями, а также гражданами (ст. 164 Конституции СССР) и только за точным и единообразным исполнением законов.

Соответственно Президиум Верховного Совета РСФСР (п. 4 ст. 115 Конституции РСФСР) обеспечивал всего лишь соответствие конституций и законов автономных республик Конституции РСФСР и законам РСФСР, осуществление контроля за соблюдением Конституции РСФСР.

Таким образом, советские Конституции создали правовой режим наибольшего благоприятствования высшим органам государственной власти Союза ССР, нежели советским гражданам, которые были лишены возможности использовать адресованное им неотчуждаемое конституционное право на жилище в своих интересах как субъективное право, выведя в интересах тоталитарного режима союзное жилищное законодательство из-под конституционного надзора и судебного нормоконтроля вообще, умышленно не сформировав правовой механизм гарантии этого права граждан.

В Конституции СССР закладывалась презумпция об изначальном соответствии законов СССР Конституции СССР, как и указов Президиума Верховного Совета СССР, поскольку они подлежали утверждению законами СССР, а также принципиальное непринятие концепции разделения властей. Исключалось как явление нарушение законом прав граждан. Законодатель всегда прав, а если и допускалась ошибка, то законодатель ее исправит .

--------------------------------

Даже применительно к субъектам Союза ССР союзный законодатель понял всю остроту проблемы допускаемых нарушений прав союзных республик, когда началась "война законов". Принятый в связи с этим Закон СССР "Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР" (Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 44. Ст. 918) предусматривал: "Если закон СССР, иной акт высшего органа государственной власти и управления СССР нарушает, по мнению союзной республики, ее суверенные права, то в соответствии со статьей 124 Конституции СССР вопрос может быть решен на основе заключения Комитета конституционного надзора СССР" (ст. 2).

Не было судебного нормоконтроля, но был жесткий партийный нормоконтроль в условиях партократического государства при подготовке проектов союзного или республиканского законодательного акта до принятия его в установленном порядке, который оставался строго "за кадром", но предшествовал его принятию в обязательном порядке. Таким являлось партийное решение, принимаемое на высшем партийном уровне (Секретариат ЦК КПСС, Политбюро ЦК КПСС, в отдельных случаях - Пленум ЦК КПСС) по проекту законодательного акта, после чего уже нельзя было менять в его тексте даже запятую. При этом ст. 6 Конституции СССР (Конституции РСФСР) предусматривала, что "все партийные организации действуют в рамках Конституции СССР". Председатель Совета Союза Верховного Совета СССР, кандидат в члены Политбюро ЦК КПСС Е.М. Примаков в беседе с корреспондентом на вопрос о наличии разногласий между ЦК и Совмином, о недовольстве Совмина тем, "что ЦК принимает невыполнимые решения, а ЦК недоволен, что Совмин не выполняет полностью его политических указаний", ответил: "Это было отчасти справедливо при всесилии ЦК и бессилии Совмина. Сейчас ситуация в корне другая. Раньше невозможно было выпустить, например, из Верховного Совета ни одного документа, пока он не был утвержден в ЦК. А сейчас это - повседневная практика" .

--------------------------------

Аргументы и факты. 10 - 16 марта 1990 г. N 10.

Как справедливо отмечал С.С. Алексеев, всесильная партийно-идеологизированная государственность образовала "двухэтажное" право, одним из этажей которого было видимое право, именуемое "советским, социалистическим", со всеми его плюсами и минусами, а другим этажом - "невидимое право - сердцевина всей системы власти, право-невидимка, которое никогда, в отличие от революционных времен, не преподносилось как официальная юридическая реальность, но которое в действительности неизменно оставалось высшим революционным правом, всемогущим суперправом, служащим по воле вождей и партийного аппарата делу коммунизма - направляющим и регламентирующим, жестко и непререкаемо, воистину по-большевистски беспощадно, жизнь и развитие всего общества" .

--------------------------------

Алексеев С.С. Указ. соч. С. 409.

В этой неписаной технологической цепочке признать судебный порядок нормоконтроля за уже действующим законом СССР или союзной республики - значит признать приоритет судебной власти, приоритет судебного решения (принятого в порядке конституционного правосудия или гражданского судопроизводства) перед партийным решением, партийной монополией. Закрепление за судебной властью права на контроль за нормативными правовыми актами нарушило бы партийную монополию на руководство страной на всех уровнях партийной иерархии. Партийному решению надлежало опережать в этом случае судебные решения. Проще оказалось вообще оставить вне критики нормативные правовые акты на всех уровнях всей судебной системы. Конституция СССР 1977 г. разрешила судебной власти рассматривать лишь жалобы граждан на индивидуальные действия, ненормативные акты органов государственного управления и должностных лиц, ущемивших права граждан (ст. 58).

Естественно, прошли эту процедуру и проект Основ жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик, и проекты республиканских жилищных кодексов. Проект Жилищного кодекса РСФСР, кроме того, прошел по просьбе Президиума Верховного Совета РСФСР (равно как и проекты жилищных кодексов союзных республик по просьбам Президиумов Верховных Советов других союзных республик) в Президиуме Верховного Совета СССР стадию консультаций в виде правовой экспертизы на соответствие законопроекта союзному законодательству.

Президиум Верховного Совета СССР оказался неспособным принять и действительно не принял решений, аналогичных решениям Конституционного Суда РФ относительно Жилищного кодекса РСФСР, соответствовавшего союзному законодательству.

Провозглашение нормы-принципа и отказ от любого судебного порядка нормоконтроля за текущим законодательством как от эффективной системы правовых гарантий осуществления конституционных прав и свобод граждан привели к тому, что в советский период оказались совместимыми с конституционным правом советских граждан на жилище те положения Жилищного кодекса РСФСР, которые после проверки на конституционность, но уже ст. 40 Конституции РФ, были признаны Конституционным Судом РФ неконституционными в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" . Принципиальной разницы в конституционных требованиях между положением ч. 1 ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР) и ч. 1 ст. 40 Конституции РФ не было.

--------------------------------

Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992 - 1996. С. 319 - 324, 349 - 353.

В их числе нормы Жилищного кодекса РСФСР:

- части 1 и 2 ст. 54 о соблюдении режима прописки граждан при вселении в жилое помещение в качестве члена семьи в виде установленного порядка вселения;

- ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 об установлении шестимесячного срока временного отсутствия в месте постоянного проживания пользователей жилого помещения и утрате права пользования жилым помещением лицами, осужденными к лишению свободы, с момента вступления в силу состоявшегося приговора.

Кроме того, Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ 1993 г. судебное обыкновение, связанное с неопределенностью законодательства, выраженное в том, что санкция прокурора, данная на административное выселение граждан, не подлежала судебному обжалованию. Сняв это ограничение, Конституционный Суд РФ открыл дорогу фактическому прекращению существования административного выселения граждан из жилых помещений вообще без отмены самого института административного порядка выселения, предусмотренного ст. 90 Жилищного кодекса РСФСР .

--------------------------------

Литовкин В.Н., Файзутдинов И.Ш. Судебная практика по делам, связанным с правом собственности акционерных обществ на жилые помещения: Комментарий судебной практики. Вып. 6. М., 2000. С. 33 - 34.

Эти установки, содержащиеся в Жилищном кодексе РСФСР и впоследствии признанные неконституционными, вытекали из головного союзного законодательного акта - Основ жилищного законодательства Союза СССР и союзных республик (ст. ст. 29, 36), а также иного союзного законодательства (о паспортном режиме).

В условиях господства однопартийной системы (ст. 6 Конституции СССР) внесудебный конституционный контроль конструктивно был организован неудовлетворительно для граждан. По мнению Б.Н. Топорнина, функция обеспечения конституционной законности у Президиума Верховного Совета СССР оставалась неразвитой, поскольку в республиканском законодательстве преобладали штампы, повторяющие союзные нормы .

--------------------------------

Топорнин Б.Н. Конституция в социалистическом правовом государстве // Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989. С. 35.

Президиум Верховного Совета РСФСР летом 1985 г. рассмотрел вопрос "О работе Советов народных депутатов Амурской области по обеспечению соблюдения жилищного законодательства", которым отмечалась неудовлетворительная организация деятельности в системе местных Советов, на предприятиях и в организациях в осуществлении жилищных прав граждан. Президиум Верховного Совета РСФСР предложил Советам народных депутатов Амурской области и их исполнительным комитетам "обеспечить неуклонное соблюдение требований Жилищного кодекса РСФСР, других актов жилищного законодательства и усилить контроль за их исполнением предприятиями, учреждениями и организациями, обратив особое внимание на необходимость наведения должного порядка в учете граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и обеспечении справедливого распределения жилья на основе широкой гласности и постоянного общественного контроля; проявлять особую заботу об удовлетворении жилищных нужд участников Великой Отечественной войны и семей погибших воинов; шире привлекать к этой работе постоянные комиссии, депутатский актив, органы народного контроля, общественные организации, трудовые коллективы; больше внимания уделять вопросам пропаганды жилищного законодательства".

--------------------------------

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1985. N 31. Ст. 1097.

Было поручено провести работу "Президиумам Верховных Советов и Советам Министров автономных республик, исполнительным комитетам краевых, областных, Московского и Ленинградского городских Советов народных депутатов и их исполкомов по обеспечению соблюдения жилищного законодательства, широкого участия трудовых коллективов и общественных организаций в решении этих вопросов, укреплению законности в области жилищных отношений".

Через два года Президиум Верховного Совета РСФСР проверил свое поручение в Читинской области и отметил, что Читинский облисполком не принял мер к выполнению названного постановления.

В результате в области продолжают иметь место недостатки, на необходимость устранения которых обращалось внимание всех Советов республики . Наряду с мерами по обеспечению соблюдения жилищного законодательства в Читинской области Президиум Верховного Совета РСФСР вновь обратился к органам исполнительной власти тех же регионов с требованием усилить контроль за работой советских и хозяйственных органов по реализации установок партии и государства, направленных на ускорение решения жилищной проблемы, неуклонное соблюдение жилищного законодательства и принципа социальной справедливости при распределении жилья; проанализировать эту работу с учетом Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР "О работе Советов народных депутатов Амурской области по обеспечению соблюдения жилищного законодательства" и постановлений о ходе его выполнения в Псковской и Амурской областях.

--------------------------------

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1987. N 46. Ст. 1600.

Таковы типичный замкнутый круг контроля и его "эффективность".

3. С отменой ст. 6 Конституции СССР (Конституции РСФСР) в период перестройки расширились подходы к правовым средствам установления юридических гарантий осуществления основных прав и свобод граждан. Но они шли в русле узкого горизонта конституционного контроля как внесудебного направления конституционной реформы. Интересы граждан опять не были поставлены во главу угла.

Идея учреждения Конституционного Суда СССР была отклонена по причине его независимости, поскольку ст. 2 Конституции СССР концептуально устанавливала подотчетность и подконтрольность других государственных органов Советам народных депутатов. Доктрина разделения властей изначально была отвергнута коммунистической идеологией . Передача функции конституционного контроля Верховному Суду СССР не нашла поддержки, поскольку Верховный Суд СССР, по мнению депутатов, не был приспособлен для выполнения этой функции ни по составу, ни по структуре, хотя и предлагалось образовать специальную коллегию или решать вопросы на Пленуме Верховного Суда СССР.

--------------------------------

Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт Советского государства // Социалистическое правовое государство. Проблемы и суждения. М., 1989; Конституция Российской Федерации: Комментарий. С. 39.

Остановились на третьем подходе к решению проблемы необходимости усиления конституционного контроля в гармонии с концепцией Советской Конституции - образован Комитет конституционного контроля СССР, избираемый на Съезде народных депутатов, не являющийся судебной властью. Комитет назван в разделе Конституции СССР о высших органах государственной власти и управления СССР (ст. 124). Признавая союзный или республиканский Закон не соответствующим Конституции СССР или Закону СССР, Комитет конституционного надзора СССР требовал как экспертный орган устранения выявленного несоответствия в порядке, предусмотренном ст. 22 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР". Его заключения лежали в основе отмены актов, принятых Верховным Советом СССР, - исключительно по решению Съезда народных депутатов, нормативных правовых актов, подотчетных Верховному Совету СССР или Правительству СССР органов или должностных лиц, - по решению Верховного Совета СССР или Совета Министров СССР. Принятие Комитетом такого заключения лишь приостанавливало исполнение содержащего противоречия нормативного правового акта (или отдельных его положений) и предусматривало выход из создавшейся в связи с этим коллизии актов. Комитет конституционного надзора СССР давал заключения и по законопроектам.

Граждане не могли находиться в положении инициаторов, заявителей возникновения процесса конституционного надзора, осуществляемого Комитетом конституционного надзора СССР.

Отказ от конституционного судопроизводства и формирование внесудебного конституционного надзора в такой форме свидетельствуют о страхе государственной власти перед "судным днем". Для того чтобы "покончить с разрывом между конституционной нормой и социальной достоверностью, добиться полной реализации норм о праве граждан на жилье" , следовало принимать принципиально иные решения. Вместе с тем сугубо бюрократическое решение, принятое в духе тоталитарного государства и права, вынужденного отступить под давлением демократической части парламента, уже было движением вперед против вообще неудовлетворительного состояния, установленного конституционного контроля и надзора в СССР первоначально Конституцией СССР.

--------------------------------

Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 43.

Результат не заставил себя долго ждать. Комитет конституционного надзора СССР 26 октября 1990 г. и 11 октября 1991 г. принял заключения "О законодательстве по вопросам прописки граждан" и "О разрешительном порядке прописки граждан" , признавшие союзные правительственные нормативные правовые акты о режиме прописки недействующими с 1 января 1992 г. Эта дата исторически совпала со временем распада СССР. Потом уже Конституционный Суд РФ в упомянутом выше Постановлении о неконституционности ст. 54 Жилищного кодекса РСФСР подтвердил названные заключения Комитета конституционного надзора СССР как акты, имеющие юридическую силу на будущее.

--------------------------------

Ведомости СНД СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 47. Ст. 1004; 1991. N 46. Ст. 1307.

Предложение в юридической литературе "расширить и обновить содержание конституционных норм, добавить права, гарантирующие предписываемые временем экономические и социальные условия жизни людей" , не получило и не могло получить надлежащего решения в советский период и даже в период перестройки. Неопределенность нормы ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР), отказ от установления основного права граждан на неограниченную судебную защиту, а также самостоятельного конституционного судопроизводства помимо гражданского сохранились до конца социалистического периода.

--------------------------------

Топорнин Б.Н. Указ. соч. С. 43 - 44.

Как показало сравнение советского и постсоветского опыта, можно было оживить, "очеловечить" конституционное право советских граждан именно благодаря правовым средствам, но эти цели не преследовались даже в период перестройки. Механизм его обеспечения, предусмотренный ч. 2 ст. 44 Конституции (ст. 42 Конституции РСФСР), сводился только к специальным мерам социальных гарантий, которые надлежало всего лишь дополнять мерами общего порядка юридического свойства, сопровождающими все основные права и свободы советских граждан, уступить им приоритет, а не вытеснять их. Однако такого рода мер общего порядка не было в Конституции СССР (Конституции РСФСР) ни с самого начала, ни потом, ни в период перестройки.

4. Нормы ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР) оказали непосредственное и решающее воздействие на деятельность органов исполнительной власти, организующих функционально осуществление программ жилищного строительства, развитие и сохранность жилищного фонда, содействие кооперативному и индивидуальному жилищному строительству.

На завершающем этапе советского периода государственная жилищная политика в СССР, по мнению специалистов, находилась в тупиковом положении (самая низкая жилищная обеспеченность в Европе, весьма низкие темпы жилищного строительства, убогий комфорт, низкое качество строительства). Преобладание государственной собственности (до 80% жилищного фонда в городах, как следствие централизации инвестиций, строительного подряда, производства стройматериалов и изделий, распределение жилища, "привязка" проживающего к месту постоянного проживания). Отмечался нулевой результат правительственных Постановлений "О жилищно-строительной кооперации" , "Об индивидуальном жилищном строительстве" . По имевшимся на конец 80-х годов XX в. данным, игнорировался огромный платежеспособный спрос на жилье, который наполовину переключался на другие товары, существенно затрудняя сбалансированность потребительского рынка вообще. Неудовлетворенный платежеспособный спрос на жилье в том масштабе цен достигал 70 - 75 млрд. рублей. Из них 7 млрд. рублей приходилось на состоящих в очереди на получение кооперативной квартиры и еще 12 млрд. рублей на тех, кто хотел бы приобрести квартиры в кооперативных домах. 25 млрд. рублей составляли средства, которые граждане могли вложить в индивидуальное жилищное строительство. Более 25 млрд. рублей готовы были доплатить за улучшение жилищных условий те, кто проживал в домах публичных форм собственности .

--------------------------------

СП СССР. 1982. N 23. Ст. 120.

СП СССР. 1981. N 29. Ст. 170.

Материалы Центра "Жилище" при Комитете Верховного Совета СССР по вопросам строительства и архитектуры.

13,9 млн. семей и одиноких граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, или 23% от общей численности городских семей (в РСФСР - 25%), дополняли картину состояния национальной государственной советской системы удовлетворения жилищных потребностей граждан (на начало 1989 г.) .

--------------------------------

Сборник статистических материалов. 1989. М., 1990. С. 62.

В целях выхода из кризиса предлагались разные варианты радикальной реформы .

--------------------------------

Литовкин В.Н. Три общественные системы удовлетворения жилищных потребностей граждан. Переход от одной к другой системе // Проблемы гражданского, семейного и жилищного законодательства: Сб-к статей. М., 2005. С. 257 - 260.

Надежды возлагались на изменение структуры собственности в существующем фонде, его развитие, переход в том числе к частному жилищному фонду, переход к новой системе инвестиций, стимулирующей существенное увеличение объемов жилищного строительства, широкое привлечение средств населения на строительство собственного жилья, без сокращения объема государственных капитальных вложений, переориентацию жилища как блага на жилище как товар и, соответственно, перевод жилищной проблемы из плоскости управления, распределения в плоскость рынка жилья, ликвидации централизованного государственного монополизма.

Жилищную реформу предлагалось провести в три этапа в течение 1990 - 1992 гг. с правовым сопровождением. При этом предлагалось решить проблемы накопленных обязательств государства перед очередниками. Интересно, что лица, состоящие в очереди на квартиру, рассматривались как граждане, которым государство обязано было выплачивать взносы, если не предоставлялась квартира (каждый год пребывания в очереди - 1/30 или 1/25 стоимости квартиры). Количество лет в очереди определяло сумму компенсации, которая не выдавалась при получении жилого помещения.

По мнению разработчиков новой системы удовлетворения жилищных потребностей общества, исходная презумпция системы была такова, что публичные обязательства Советского государства неизбежно подлежат исполнению, но с изменением жилищных нормативов, и если не в натуральной форме, то в денежной. Это крайне важная черта основного права граждан на жилище во взаимоотношениях между государством и гражданами, которая уже в постсоветский период воплотилась в практику выдачи гражданам государственных жилищных сертификатов.

Нормам ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР) надлежало непосредственно воздействовать на судебную деятельность: суды должны были руководствоваться конституционной нормой при рассмотрении жилищных споров, и этой практике надлежало стать судебным обыкновением. Но не стала . Союзная и республиканская конституции, указывая, что судьи и народные заседатели подчиняются только закону (соответственно ст. ст. 155 и 167), не выделяют Основной Закон в качестве приоритетного.

--------------------------------

Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 177; Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 161 - 162.

Таким образом, Советское государство максимально обладало всеми рычагами для того, чтобы сформировать гарантируемое реальное субъективное право каждого на жилище, но не позволило ему быть самодостаточным, лишив его носителя возможности защищать право по своей инициативе от нарушений.

5. В период перестройки Советское государство взяло на себя бремя ответственности за нарушения конституционных прав на неприкосновенность жилища и на жилище перед беженцами. Правительство СССР в совместных с ЦК КПСС Постановлениях от 5 декабря 1988 г. "О грубейших нарушениях конституционных прав граждан в Азербайджанской ССР и Армянской ССР" и от 6 декабря 1988 г. "О недопустимых действиях отдельных должностных лиц местных органов Азербайджанской ССР и Армянской ССР, вынуждающих граждан покидать постоянные места проживания" признало факт массовых нарушений ст. ст. 44 и 55 Конституции СССР и возложило вину за произошедшее на государственные органы и ответственность за восстановление нарушенных основных прав. Наличие 600 тысяч беженцев свидетельствует о вине всех органов власти снизу доверху за массовые насильственные действия по захвату чужих жилых помещений или призывы к насильственному выселению граждан. Имели место и другие нарушения .

--------------------------------

СП СССР. 1989. N 1. Ст. 1 - 2.

Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. N 47. Ст. 1003.

Признавая, что конституционное право граждан не сливается с конкретными жилищными правами граждан, которые выражают его идеи, направления, и стоит над ними, имея свое собственное содержание, следует прежде всего считать, что состав нарушений основного права на жилище - самостоятельный, отличный от состава нарушений конкретных жилищных прав, и ответственность должна быть специальная, прежде всего государственно-правовая: "конституционная ответственность - это принудительное применение законодательно закрепленных конституционных санкций к субъектам конституционно-правовых отношений в случае невыполнения (ненадлежащего исполнения) ими своих конституционных обязанностей (полномочий) или за злоупотребление конституционными правами (полномочиями)" .

--------------------------------

Колосова Н.М. Теория конституционной ответственности: природа, особенности, структура: Автореферат дис. ... д.ю.н. М., 2006. С. 11.

Однако меры государственно-правовой ответственности не были развиты в советском конституционном законодательстве, поскольку такое их состояние устраивало административно-командную систему.

В состав нарушения основного права на жилище может входить неудовлетворительная оценка итогов осуществления жилищной программы. Неудовлетворительные итоги ее реализации за 25 лет (1960 - 1985 гг.) не грозили Правительству СССР отставкой или роспуском парламента по Конституции СССР 1977 г. Изменения, внесенные в процессе проведения политической реформы в Конституцию СССР, позволяли парламенту голосовать за недоверие Кабинету Министров СССР по результатам его деятельности. При этом Президент СССР не мог воспрепятствовать отставке Кабинета. Аналогичные решения содержались и в республиканских конституциях.

--------------------------------

Жилищное законодательство: Комментарий / Отв. ред. В.Ф. Яковлев, П.И. Седугин. М., 1991. С. 13 (автор - В.Н. Литовкин).

В конституциях не было норм, регулирующих досрочный роспуск парламента и объявление досрочных выборов депутатов только за массовые нарушения конституционного законодательства. Президиум Верховного Совета СССР, как и Президиумы Верховных Советов союзных республик, осуществлявшие конституционный контроль за их соблюдением, выполняли эту функцию, как уже отмечалось, неудовлетворительно, что видно даже из непродолжительной деятельности Комитета конституционного надзора СССР, признавшего далеко не все заслуживающие того акты доперестроечного периода антиконституционными. Огромное их число продолжало действовать в сфере жилищных отношений.

Ограниченный Конституцией СССР общий прокурорский надзор (ст. 164) был низведен административно-командной системой практически до нулевого состояния. Кроме того, органы прокуратуры занимались несвойственными им функциями, такими как дача санкций на административное выселение граждан, т.е. деятельностью, не предусмотренной ни Законом СССР "О прокуратуре СССР", ни предшествующим ему актом - Указом Президиума Верховного Совета от 24 мая 1955 г., утвердившим Положение о прокурорском надзоре в СССР .

--------------------------------

Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. N 9. Ст. 222.

Комитет конституционного надзора СССР был создан по типу бюрократического учреждения - он рассматривал противоречия нормативных актов Конституции СССР исключительно по инициативе ограниченного числа органов Союза ССР и республик. Заявления граждан или заинтересованных организаций юридического значения не имели. Его надзор не носил характер оперативного реагирования в случае нарушения основных прав и свобод конкретных граждан.

Так, по поручению Председателя Верховного Совета СССР Комитет конституционного надзора СССР рассмотрел обоснованность приостановления действия 16 актов Правительства СССР, касающихся жилищных прав военнослужащих и членов их семей на территории республик Прибалтики и Молдовы, и посчитал необходимым такие решения высших органов государственной власти и управления этих республик признать утратившими силу. Вместе с тем продолжали действовать акты Президиума Верховного Совета и Правительства Латвийской ССР, принятые в 1989 г., отменившие действие права на получение жилого помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов для проживающих в общежитиях. Такие решения нарушали основное право граждан, адресованное всем лицам, в том числе проживающим в общежитиях, которые не могли оперативно защитить себя только с помощью Комитета конституционного надзора СССР.

Отсутствие специальной судебной защиты нарушенного текущим законодательством основного права лишало заинтересованных граждан оперативно восстановить права. Только переход к системе специального конституционного суда и расширения судебной защиты прав граждан мог научить правотворческие органы уважительно относиться к правам граждан.

Недостаточная правовая защита конкретных жилищных прав есть одновременно и недостаточная защита основного права на жилище, если они выражают его положения. Так, до 1 июля 1990 г. союзной властью было задержано исполнение решения о выполнении нормы ст. 58 Конституции СССР о возможности судебного обжалования решений коллегиального органа управления в сфере административных правоотношений, имевших широкое распространение именно в жилищных отношениях, где на протяжении всей технологической цепочки требуемых решений они принимались исключительно коллегиально (на заседании исполкома Совета, совместном заседании администрации и профкома, заседании органа управления общественной организации и профкома). При этом Закон СССР от 2 ноября 1989 г. решал эти вопросы непоследовательно. В духе административно-командной системы сохранялся режим наибольшего благоприятствования действиям общественных организаций (в том числе КПСС) - их действия не могли оспариваться гражданами, что создавало очень большие трудности в жилищных отношениях, где общественные объединения не только привлекались к решению жилищных вопросов граждан, но и в силу своей уставной деятельности жилищно-бытовые кооперативы могли самостоятельно действовать в интересах осуществления жилищных прав и обязанностей своих членов, но в ряде случаев не действовали. Так, граждане не могли обжаловать в суд отказ председателя и бухгалтера ЖСК в выдаче справки об уплате паевых взносов для определения права собственности на квартиру в доме ЖСК.

6. И.Б. Марткович определял право на жилище "как возможность стабильного обладания жилищем, так и возможность получения при определенных условиях другого жилища" . Большинство исследователей признают возможности, которые открываются перед каждым с утверждением этого права как в советской Конституции, так и в российской Конституции 1993 г.

--------------------------------

Марткович И.Б. Жилищное право. Закон и практика. М., 1990. С. 25; Конституционное право на жилище. М., 1979. С. 7 - 8.

В.Ф. Маслов различал право на жилище в объективном и субъективном смыслах. Право в объективном смысле он определил настолько обезличенно, вне конкретно-исторического времени и правового пространства, что оно ничего в познавательном отношении не содержало, - как право, регулирующее отношения на все времена в процессе удовлетворения гражданином своих жилищных потребностей . Конституционное право на жилище в субъективном смысле необходимо "для обозначения правомочий конкретного лица - гражданина на определенное жилое помещение, т.е. в смысле субъективного права на особый имущественный объект". Иначе говоря, автор отождествлял в этом случае конституционное и гражданское право.

--------------------------------

Маслов В.Ф. Право на жилище. Харьков, 1986. С. 5.

Ему справедливо возражал П.И. Седугин. По его мнению, основное право "не сводится к гражданско-правовому понятию "права на жилую площадь", под которым обычно подразумевается комплекс правомочий нанимателя по пользованию и распоряжению жилым помещением, предоставленным ему по договору или другому законному основанию. Первое по содержанию значительно шире второго". Содержанием конституционного права на жилище П.И. Седугин называет право гражданина иметь жилище для постоянного проживания, которое он отнес к государственно-правовой категории .

--------------------------------

Седугин П.И. Право граждан на жилище в СССР. М., 1983. С. 33 - 34, 36 - 37.

Другие авторы (М.И. Бару, А.А. Пушкин, М.Н. Сибилев), признавая регулирование ст. 44 Конституции СССР отношений между государством и гражданами, сводили его содержание к обязанности государства обеспечить гражданину предоставление жилища, гарантированной возможности пользоваться им, с одной стороны, и претензии гражданина на удовлетворение своей жилищной потребности, с другой стороны .

--------------------------------

Основы советского жилищного законодательства. Свердловск, 1981. С. 57 - 58.

Была названа и третья сторона в его содержании - обеспечение здоровой среды обитания, жилой среды, достойной человека; по-иному расставлены акценты в первых двух - именно стабильное, устойчивое пользование жилищем и улучшение жилищных условий в домах всех разновидностей жилищного фонда .

--------------------------------

Жилищное законодательство: Комментарий / Под ред. В.Ф. Яковлева, П.И. Седугина (автор - В.Н. Литовкин). М., 1991. С. 8 - 9.

Устойчивость пользования жилищем отмечают те авторы, кто имел непосредственное отношение к разработке послеконституционного поколения кодифицированного жилищного законодательства, изданного в связи с признанием первого поколения конституционного права советских граждан на жилище.

Жилищное законодательство, хотя и в искаженном виде, несло его черты - бессрочность наемных отношений в домах государственного и общественного жилищных фондов, сокращенный перечень оснований выселения пользователей жилых помещений, включающий в себя выселение из домов важнейших отраслей экономики в связи с прекращением трудовых отношений по "неуважительным причинам", а также повышение уровня нормы жилой площади на одного человека, утверждение права на получение благоустроенного жилого помещения, установление требований, предъявляемых к жилым помещениям, учет интересов граждан при предоставлении жилых помещений. Жилищное законодательство на заключительном этапе советского периода устанавливало стандарт жилой среды как отражение нового конституционного статуса советского гражданина, нового качества образа жизни в условиях реального социализма.

Отсутствие в советских Конституциях (ст. 44 Конституции СССР, ст. 42 Конституции РСФСР) норм, раскрывающих правомочия рассматриваемого права, ограниченность нормы, устанавливающей схему удовлетворения жилищных потребностей населения, вынуждали юристов толковать предполагаемое содержание субъективного основного права советских граждан исходя из действующих характеристик конкретных жилищных прав , хотя решающая зависимость именно обратная: конкретные жилищные права зависят от содержания основного права на жилище.

--------------------------------

См. об этом: Конституционный статус личности в СССР. М., 1980. С. 126.

И.П. Прокопченко, исходя из того, что "все граждане СССР в той или иной степени обеспечены жильем и "бездомных" семей у нас, как известно, нет", делал вывод: "все граждане реализуют свое субъективное право на жилище путем владения, пользования и распоряжения уже занимаемыми ими конкретными жилыми помещениями" . По его мнению, "это право является субъективным, поскольку исполнение его обеспечено принуждением" . Примерно такого же мнения придерживался В.Ф. Маслов . Такая правовая позиция растворяла основное право в конкретных жилищных правах граждан.

--------------------------------

Прокопченко И.П. Конституционное право граждан СССР на жилище // Теоретические вопросы гражданского права. М., 1980. С. 12.

Там же. С. 11.

Маслов В.Ф. Указ. соч.

Дело в том, что бездомных в СССР не было только "на виду". Их уголовно преследовали (ст. ст. 198 и 209 УК РСФСР), и советская государственная система удовлетворения жилищных потребностей граждан исключила этих лиц из числа нуждающихся в улучшении жилищных условий. Нормы уголовного законодательства не были отменены как противоречащие конституционному праву на жилище.

Не могли осуществлять право на получение жилого помещения и те, кто нарушал паспортный режим и режим прописки, лежащий в основе признания всех жилищных прав граждан. Следовательно, и они выпадали из сферы действия основного права на жилище.

Против "некоренных" жителей крупных городов были направлены органами местной государственной власти меры по введению "ценза оседлости". А выселение из домов важнейших отраслей экономики и колхозных домов лиц, прекративших работу (членство в колхозе)?

Не вызывает ни у кого сомнения то, что конституционное право граждан на жилище является основным правом всех и каждого. Однако не каждый мог им распорядиться. Не слишком ли много лиц выведены советским законодателем из-под действия соответствующих статей советских Конституций, чтобы утверждать субъективное право всех и каждого? И кто мог принудить законодателя, осуществляющего также и функцию конституционного контроля, к приведению уже кодифицированного после издания Конституции СССР и Конституции РСФСР текущего законодательства к еще одной радикальной ломке во имя утверждения основного права, в отсутствие конституционной юстиции?

К названному следует присовокупить юридическую невозможность каждому "разрулить" складывающийся неблагоприятный для него статус, противоречащий праву на жилище, образованный текущим законодательством. Советское жилищное законодательство выполняло с большими перекосами свою обеспечительную функцию, а конституционных гарантий, кроме права на неприкосновенность жилища, у граждан не было. Поэтому в условиях действия советских Конституций И.Б. Марткович признавал, что "трудно говорить" о возможности "прибегнуть в необходимых случаях к помощи государственного аппарата принуждения", "когда речь идет о конституционном праве, с которым прежде всего корреспондируют обязанности государства в целом". Конкретные отраслевые правоотношения обеспечиваются мерами государственной защиты. "Что же касается конституционных прав, то они гарантируются иным образом - авторитетом самого государства и всеми теми мерами, которые оно принимает" . Без конституционных гарантий отмеченные дефекты советских Конституций не устранялись на всем протяжении советского периода.

--------------------------------

Марткович И.Б. Указ. соч. С. 24.

Названные нормы советских Конституций, имея свое собственное содержание, действовали как нормы-принципы, не наделяли советских граждан субъективным правом. Чем же они являлись применительно к гражданам, если они им адресованы? Единства в понимании его природы в советской литературе не было достигнуто.

Еще задолго до принятия Конституции СССР мною предлагалось предусмотреть такое право, как будущая правоспособность . По мнению И.Б. Мартковича, "ни понятием правоспособности, ни понятием правосубъектности нельзя охватить существующие права, в том числе конституционное право граждан на жилище".

--------------------------------

Литовкин В.Н. Правоспособность, дееспособность, субъективное право гражданина на обеспечение жилым помещением из общественных фондов. Проблемы Советского государства и права. Иркутск, 1972. С. 92.

И.Б. Марткович рассматривал конституционное право как особый вид правообладания, считая его элементом правового статуса граждан СССР. Статутные права и обязанности "уравнивают граждан в их возможностях, поскольку устанавливают общие для всех и для каждого пределы возможного и должного поведения. Что же касается субъективных прав и обязанностей в конкретных правоотношениях, то они представляют собой индивидуализацию статутных прав и обязанностей, превращение заложенных в них социальных возможностей в конкретную реальность - в результате наступления определенных условий, имеющих значение юридических фактов" .

--------------------------------

Марткович И.Б. Указ. соч. С. 22 - 23.

Автор использовал синоним конституционному праву - статутное право, исключив при этом из его правопонимания и правоспособность, и правосубъектность, признавая за конституционным правом определенные социальные возможности, остающиеся потенциальными до тех пор, пока они не будут реализованы. Когда возникают субъективные отраслевые права, связанные с использованием приобретенного блага, статутные права переходят в субъективные.

С позиции статуса "благополучного" гражданина, не имеющего проблем с законом, имеющего жилое помещение на основе конкретного субъективного права, возникшего из конкретных юридических фактов, а не в силу закона, право пользования (право собственности) занимаемым жилищем остается гражданским субъективным правом, а его претензии на улучшение жилищных условий - соответствующим субъективным правом, имеющим административно-правовой характер. Оба права - конкретные отраслевые субъективные права, имеющие соответственно гражданский и административно-правовой характер, соответствующие норме-принципу, каковым является конституционное право на жилище. Это не норма-правило, поэтому оно не может быть субъективным в составе отраслевого субъективного права, связанного с использованием приобретенного блага.

"Субъективность конституционных прав, свобод и обязанностей, - отмечает О.Е. Кутафин, - и состоит именно в том, что они принадлежат не только всем вообще, но и каждому отдельному гражданину, что "принадлежащее субъективное право (как вид и мера его возможного поведения) зависит в известных пределах от его воли и сознания, личного желания и усмотрения особенно в смысле использования" (Н.И. Матузов). Однако такой характеристикой конституционные права, свободы и обязанности граждан ни в коей мере не отождествляются с их правами, свободами и обязанностями, приобретенными в результате вступления в те или иные конкретные правоотношения. Хотя и первые, и вторые есть субъективные, личные права, свободы и обязанности граждан, тем не менее их юридическая природа различна, их особенности неодинаковы" .

--------------------------------

Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве Российской Федерации. М.: Юристъ, 2004. С. 12; Матузов Н.И. К делению права на объективное и субъективное // Правоведение. 1971. N 2. С. 105.

Как норма-принцип конституционное право уже воплотилось в кодифицированное текущее законодательство, осуществляя обеспечительную функцию. Сфера его действия - система удовлетворения жилищных потребностей граждан, где текущее законодательство в соответствии с иерархией нормативных правовых актов должно подчиняться верховенству Конституции. Есть правоприменительная практика, когда имеют место неприменение нормативного акта, подлежащего применению по смыслу Конституции; применение нормативного акта, не подлежащего применению по смыслу Конституции; не соответствующее Конституции истолкование нормативного акта при его применении и неприменение соответствующей нормы Конституции, если она может применяться непосредственно. Созданное уже в последующую эпоху конституционное судопроизводство проверяет конституционность являющихся предметом обращения граждан нормативных положений законодательства лишь в той части, в какой они были применены или должны быть применены в деле заявителя и затрагивают его конституционные права и свободы. Однако механизм осуществления основного права на жилище не ограничивается правоприменением, связан с осуществлением нормы-принципа в организаторской деятельности госорганов, предприятий, учреждений и организаций по достижению цели, задач, вытекающих из нормы-принципа.

В.Ф. Чигир на вопрос о природе основного права на жилище в рамках государственно-правового (конституционного) правоотношения ответил, что это субъективное право. Он отрицал гражданско-правовую природу этого права: "при наличии определенных юридических факторов на основе субъективного права на жилище как элемента государственно-правового отношения возникает субъективное гражданское право пользования конкретным жилым помещением как элемент жилищного правоотношения найма жилого помещения или жилищного правоотношения пайщика как с кооперативом, членом которого он является, или права личной собственности на жилой дом" .

--------------------------------

Чигир В.Ф. Жилищное право. 1986. С. 7.

Другие авторы не относили это право ни к категории правоспособности, ни к категории субъективных прав . И, наконец, было высказано мнение о том, что "право на жилище - комплексный правовой институт, включающий в себя конституционные, административные, гражданские, уголовные нормы" . На самом деле это не межотраслевой институт, а возникновение обеспечительных функций у ряда отраслей текущего законодательства, связанных с основным правом на жилище, чего раньше не было.

--------------------------------

Вишневская И.С. Советское жилищное право. Ростов-на-Дону: Изд. Ростовского университета, 1986. С. 12.

Конституция СССР. Проблемы государствоведения и советского строительства. М., 1980. С. 99.

Большинство исследователей считают, что правовой статус един для всех граждан, и поэтому исключают из его содержания категории субъективных прав. Соответственно, под правовым статусом понимается правовое положение лица до вступления его в конкретные правоотношения. При этом правовой статус отождествляется с правосубъектностью, которая является синонимом правоспособности . В дальнейшем правосубъектность объединила правоспособность и дееспособность человека, при этом они остались однопорядковыми категориями. Близко к этому находится понимание статуса как единства правосубъектности с конституционными правами и обязанностями .

--------------------------------

Флейшиц Е.А. Соотношение правоспособности и субъективных прав. Вопросы общей теории советского права: Сборник статей / Под ред. С.Н. Братуся. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1960. С. 264.

Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР. М., 1981. С. 99.

Правоспособность, правосубъектность соответствовали идеологии Конституции применительно к этому социальному праву как политико-правовой декларации о намерениях публичной власти, нарушение которого не влекло их восстановления, не имело специального правового механизма их защиты.

Для конституционных норм помимо традиционных приемов юридического воздействия (дозволения, предписаний и запретов) характерен специфический конституционный способ воздействия на общественные отношения - закрепление, т.е. юридически значимое фиксирование отношений, стабильно определяющих одну из сущностных сторон общественного строя, - правоотношение государства и личности, что несет в себе статическое начало, связанное с устойчивостью системы общественных отношений в наиболее существенных ее проявлениях . Конституционно-правовой способ воздействия проявил себя в закреплении основных прав и свобод советских граждан специфически - в закреплении принципов, основных направлений в правотворчестве, которыми советский законодатель должен руководствоваться.

--------------------------------

См.: Мышкин А.В. Способы конституционного регулирования общественных отношений // Советское государство и право. 1986. N 12.

Основное право на жилище изначально должно быть всеобщим, пронизано гуманным характером и ориентировано на незаменимость жилища в жизни каждого человека, независимо от того, трудится он или нет, от количества и качества его труда. Право на жилище нельзя связывать с отдельными категориями граждан, оно не может быть льготным, привилегией, например адресовано исключительно людям труда и не распространяться на людей, не занятых трудом, быть мерой дискриминационной.

Именно такого рода ортодоксальное социалистическое содержание хотели в прошлом вложить в него и даже вкладывали. Последствия такого понимания оказывались драматичными для какой-то части социалистического общества, обусловливали насилие в тоталитарном государстве, что обрекало отдельные нетрудовые слои общества на бездомное существование и было небезопасным для общества в целом. Государство, если оно ставит перед собой цель достижения классового мира, сотрудничества, общественного согласия, не должно способствовать появлению бездомных, деклассированных элементов, а следовательно, росту преступности в стране, социальной напряженности в обществе. Однако воинствующая идеология, господствовавшая в социалистическом государстве, непримиримо относилась к этим слоям населения.

Основное право на жилище должно было выполнять охранительную, защитную функцию по отношению ко всем конкретным жилищным правам, т.е. граждане при его наличии не могли быть лишены отраслевой правоспособности обладать конкретными жилищными правами, связанными с конституционным правом на жилище.

С этой правовой позиции надо оценивать прежнюю норму в ст. 35 Жилищного кодекса УССР, лишавшую права на получение жилого помещения в домах государственного и общественного жилищных фондов лиц, уклонявшихся от общественно полезного труда. Здесь речь идет не о лишении субъективного права конкретного лица, а о лишении правовой способности определенной социальной группы вообще обладать важнейшим правом на получение жилого помещения как мере ее социальной ответственности за свой образ жизни, что дискриминировало эту группу.

Законодательство вообще допускало возможность приостановления действия субъективного права отдельного, конкретного гражданина в качестве дополнительной, а в ряде случаев и основной меры ответственности. В уголовном законодательстве в качестве основной или дополнительной меры довольно широко применяется такой вид наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Эта мера наказания назначается судом на определенный, довольно длительный срок. В административном законодательстве, например, возможно лишение специальных прав, предоставленных данному гражданину, - права управления транспортными средствами, права охоты на длительный срок - за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в качестве административного взыскания за совершение административного правонарушения. При нарушении земельного законодательства характерна такая мера, как лишение права пользования конкретным земельным участком.

Однако лишение права названной категории граждан на получение жилого помещения касалось уже не специальных прав и не на время, а это было в принципе лишение социальной группы важнейшего в условиях реального социализма права - на получение жилого помещения, что в сочетании с уголовным преследованием за бродяжничество лишало граждан права на жизнь. Жилище представляет общечеловеческую ценность.

Основному праву граждан надлежит быть правом всеобщим и каждого. Жилищные права граждан, подчиненные основному праву, базировались на принципе равенства граждан перед законом (статья 34 Конституции СССР), в том числе жилищным.

Основные права граждан носят общий, абстрактный, направляющий характер. Но при этом они должны быть нормативны, как и отраслевые права граждан. Содержащаяся в конституционном, как и в отраслевом законодательстве, декларация применительно к человеческому измерению ведет правовое регулирование к неопределенности в изложении правила либо трансформирует его в норму-принцип, неспособную регулировать поведение каждого, но способную направлять в обязательном порядке развитие общественных отношений. В данном случае не сформировано субъективное право каждого, хотя внешне оно ему адресовано, но получилась норма-принцип, оказавшая решающее воздействие на жилищное законодательство, формат конкретных жилищных прав граждан. "Нормативность - одно из главных проявлений социальной ценности Конституции" .

--------------------------------

Лучин В.О. Указ. соч. С. 13.

Неопределенность, обнаруженная в законе, в постсоветский период является основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ о соответствии Конституции РФ оспариваемых заявителями положений законов (ст. 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") .

--------------------------------

СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.

Суть права - в его нормативности, это его ведущее объективное средство, выявляющее его социальную природу, его смысл, ценность . "Наличие в Конституции общих положений, принципов, дефиниций не только не лишает ее нормативности, но, напротив, свидетельствует о более широком использовании в ней свойства нормативности. Нормативность конституционных принципов, например, обусловлена тем, что они аккумулируют, обобщают наиболее важные, социально значимые явления и процессы материальной и духовной жизни общества, дают им оценку и вводят их в рамки принятых в государстве нормативов. Они самым тесным образом связаны с регулированием общественных отношений, оказывают направляющее воздействие на правовую систему и действуют именно в качестве правовых принципов, которыми обязаны руководствоваться все правотворческие и правоприменительные органы, все граждане, должностные лица и общественные объединения" .

--------------------------------

Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 43; Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т. II. С. 31 и далее.

Лучин В.О. Указ. соч. С. 10 - 11.

Если бы в СССР, как на Западе, действовало прецедентное право, то в судебной практике могло бы сформироваться субъективное право на жилище даже при такой его формулировке, какая имела место в ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР). На национальном уровне не состоялось ни то и ни другое, поэтому уровень защиты этого права не был расширен и поднят над прямым и косвенным злоупотреблениями властью.

При оценке советского конституционного регулирования следует вывод о возникшем глубоком его противоречии фактической Конституции, в отличие от панегириков ее современников. Самым сильнодействующим оказалось ее радикальное влияние на кодификацию послеконституционного жилищного законодательства, т.е. каждый воспринял ее косвенно, через жилищные права и обязанности, урегулированные текущим законодательством, а не непосредственно. Основное право на жилище оказалось невостребованным каждым, хотя нужда в этом была, применительно к каждому оно было лишь информационно зафиксированным бюрократической властью. Не установленная Конституцией ответственность власти перед каждым за несоблюдение ею конституционного права на жилище оказалась тем ручейком, который влился в мощный поток народного недовольства, вырвавшийся на улицу в августовских событиях 1991 г., сменивший государственную власть, экономический и социальный строй общества, которым было отказано в поддержке народа.

Итак, каково итоговое состояние конституционных отношений, возникших в связи с первым поколением основного права на жилище, как оно было сформулировано в ст. 44 Конституции СССР (ст. 42 Конституции РСФСР)? Для граждан оно было приведено в действие с помощью текущего законодательства, но не стало индивидуальным, распорядительным, субъективным на практике, поскольку не было наделено юридическими свойствами субъективного права. Граждане оказались беззащитными перед грубыми и массовыми нарушениями этого права, не говоря уже о систематических нарушениях его текущим законодательством. Таков был итог советского противопоставления социально-экономических прав правам политическим и гражданским, где гарантии осуществления социально-экономических прав были сосредоточены на социальных факторах без баланса с юридическими, в ущерб юридическим. Связанные с государственной жилищной политикой социальные факторы, гарантирующие материальное осуществление этого права, хотя и были приведены в движение Советским государством, стремящимся выполнить свои публично-правовые социальные обязательства, но исторически, идеологически основанные на коммунистической доктрине, оказались несостоятельными, утопическими, а по социальным результатам нестабильными, с отрицательной динамикой.

За 70 с лишним лет действия советская система удовлетворения жилищных потребностей советских граждан не решила взятую на себя историческую задачу - покончить с жилищной нуждой, перевести решение квартирного вопроса для каждого в оптимальный режим, поскольку конструктивно содержала ряд системных дефектов: ограниченность бюджетных ассигнований и средств предприятий на строительство государственного жилищного фонда и его последующую эксплуатацию; хронический дефицит свободной государственной жилой площади для расселения нуждающихся в жилье и неудовлетворительный уровень обслуживания жильцов; низкие показатели обеспеченности жилой площадью на каждого проживающего ; неэффективность использования жилищного фонда преимущественно в такой правовой форме, как наем; неспособность государственной системы оперативно откликаться на потребности в жилье отдельного человека при одновременном лишении его материальной возможности решить проблему по своей инициативе, за свой счет; совмещение в одном лице наймодателя и работодателя; подчиненность жилищных правоотношений трудовым .

--------------------------------

Обеспеченность населения жильем составила 15,8 кв. м общей площади, в том числе жилой площадью 10,6 кв. м в 1999 г. (Социально-экономическое развитие СССР в 1989 году. Сообщение Госкомстата СССР) // Известия. 1990. 28 января.

Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 277 - 278 (автор - В.Н. Литовкин).

Конституционное право советских граждан на жилище с искажениями воплотилось в конституционную основу советского жилищного законодательства, кодифицированного после введения в действие Конституции СССР 1977 г. и содержащего черты, не соответствующие основному праву.

Советское государство и право не выдержали испытание этим правом, связав его только с политической волей, которая не была направлена на восстановление статус-кво потерпевших от его нарушения.

Механизм реализации основных прав и свобод в советских Конституциях, односторонне сведенный к их социальным гарантиям и игнорированию юридических, конституционных средств защиты, обанкротился: конституционные, юридические гарантии у каждого были ограничены, а социальные гарантии в жилищной сфере находились в жесткой зависимости от государственной жилищной политики партии и государства, имевшей тенденцию в условиях гонки вооружений и ведения холодной войны менять курс и приводить к разным социальным результатам. В итоге основное право советских граждан на жилище первого поколения изначально не стало субъективным, индивидуально-распорядительным, не было наполнено средствами защиты каждого, стало применительно к каждому квазиправом, юридической фикцией, но положительно воплотилось в отраслевом законодательстве, национальной государственной системе удовлетворения жилищных потребностей граждан.

Поэтому применительно к каждому реальное значение имели конкретные жилищные права, состояние которых испытало решающее влияние основных прав и свобод граждан на жилище. Так возник парадокс конституционного права советских граждан на жилище: сформулированное в адрес каждого, оно не стало субъективным, а было нормой-принципом, адресованным всем, не прямо, но косвенно каждому. А ведь концепция советских Конституций - это субъективное основное право каждого советского гражданина, входящее в его конституционный статус.

Не приобретя признаков субъективного права каждого, основное право советских граждан на жилище в границах нормы-принципа способно было оказывать воздействие на правотворчество, формирование конституционной основы жилищного законодательства, на деятельность исполнительной власти, функционально осуществляющей программу жилищного строительства, а также на судебную власть. Для правоприменительных органов функция нормы-принципа имеет самостоятельное юридическое значение всего лишь при аналогии права, да еще в сочетании с требованиями "добросовестности, гуманности, разумности и справедливости" (ст. 7 Жилищного кодекса РФ).

Вместе с тем в советский период конституционное право граждан на жилище завершило создание общего уровня социального приращения и обновления социального жилищного фонда, нивелировки жилищных условий подавляющего большинства населения страны, исключив при этом проблему недоступности благоустроенного жилья для граждан с более чем скромными доходами и возможность выселения по закону из занимаемого жилого помещения по причине неуплаты квартирной платы и пользования коммунальными услугами, что само по себе самодостаточно. Управляло этим процессом государство, что устанавливало экономическую и политическую зависимость граждан от монополии государства.

<< | >>
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме ЮРИДИКО-ТЕХНИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К НЕМУ:

  1. 2. Юридико-техническое несовершенство законодательства.
  2. 41.Решения АС (понятие, предъявляемые к нему требования, содержание).
  3. § 1. Требования, предъявляемые к деньгам в их качестве орудия обращения.— Требования технические: портативность, прочность и т. п.—
  4. 29.Форма и содержание искового заявления, последствия несоблюдения предъявляемых к нему требований. Отзыв на исковое заявление.
  5. Требования к содержанию основных разделов бизнес-плана предприятия технического сервиса
  6. 3.6. Акт сверки задолженности: требования к оформлению, перерыв срока исковой давности, признание долга, основание для зачета требований, рекомендации по использованию в суде
  7. Инфраструктура предприятия, состав и цели формирования ее.Состав ремонтных служб. Задачи ремонтных служб.Понятие технического обслуживания.Классификация технического обслуживания.Организация службы ремонта оборудования.
  8. 4.7. Исковое заявление о взыскании долга: пошаговые рекомендации к составлению иска, формулировка требований, требование о взыскании процентов по дату возврата основного долга, об обращении взыскания на предмет залога, взыскание с поручителя. Расторгать или нет договор: плюсы и минусы
  9. Формы безналичных расчетов: расчеты платежными требованиями, платежными поручениями, платежными требованиями поручениями, чеками, аккредитивами, посредством векселей, пластиковых карточек и других
  10. 22. Третьи лица, заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора. Отличие третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, от первоначальных истцов и соистцов.
  11. Технические и административные барьеры.
  12. Технические условия
  13. ТЕХНИЧЕСКОЕ ПЕРЕВООРУЖЕНИЕ     
  14. Технический анализ
  15. Технический анализ