загрузка...

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В поле зрения автора 30 лет (1977 - 2007 гг.) развития основного права граждан на жилище и текущего жилищного законодательства в двух поколениях - советского и постсоветского. Выбрано главное в их развитии, то, что характеризует вехи, остающиеся навсегда в истории на макроуровне. Правовая система общества - всего лишь часть целого, органического единства, каковыми являются общественный строй одной эпохи и общественный строй другой эпохи. Сравнительный анализ приводит к следующим выводам.

1. Конституционное право советских граждан на жилище и конституционное право российских граждан на жилище постсоветского периода присущи только социальному государству. Как советское, так и постсоветское государство не выдержали испытания временем - государство допустило массовое и грубое нарушение прав и свобод граждан. И то и другое поколения этого права однобокие: советские Конституции не содержали необходимого числа конституционных гарантий, и основное право советских граждан не было субъективным правом каждого, хотя более или менее функционировала советская система удовлетворения жилищных потребностей советских граждан. Постсоветская Конституция РФ хотя и предусматривает необходимые юридические гарантии для каждого, но 15-летняя пассивность государства в области массового социального жилищного строительства, его фактическое свертывание привели к застойным результатам в обеспечении жильем широких слоев населения. И только с 2006 г. приняты меры к выведению его из этого состояния. Современное основное право граждан на жилище может рассматриваться только в контексте правовых позиций Конституционного Суда РФ. Это право в постсоветский период приобрело характер субъективного. Именно юридически оно реально действует для каждого, оно защищается от нарушений текущим, прежде всего жилищным, законодательством с помощью конституционного судопроизводства, Конституционного Суда РФ. У современного жилищного законодательства есть конституционная основа, она нарушается правотворческими органами, но она восстанавливается по инициативе граждан, в отличие от отступлений от требований конституционного права советских граждан на жилище в советском жилищном законодательстве, которые сохранялись до конца советского периода, поскольку не функционировала конституционная юстиция.

Таким образом, дисбаланс и парадокс существуют в каждом из поколений основного права граждан на жилище: в советском периоде оно не принадлежит каждому как субъективное право, когда велось массовое социальное строительство, в постсоветский период оно принадлежит каждому, когда не велось массового социального жилищного строительства. И в ту и в другую эпохи государство, прежде всего в лице его правотворческих органов, становилось не только инструментом, обеспечивающим новое качество жизни, активную защиту прав и свобод граждан, но и нарушителем их. Последнее - важная черта российской государственности, признаваемая конституционной юстицией. Такая негативная практика подтверждает, что основное право граждан на жилище не идентично жилищным правам граждан, которые могут исказить конституционную основу жилищного законодательства. В постсоветском обществе граждане могут защищать принадлежащее каждому конституционное право на жилище благодаря конституционному судопроизводству.

Конструкция ч. ч. 2 и 3 ст. 40 Конституции РФ рассчитана на штатный режим благополучного общества. Однако российское общество не может быть квалифицировано таким образом. Наше общество с переходной экономикой, нестабильное, с несоответствующей системой удовлетворения жилищных потребностей граждан. Следовало восстановить переходные нормы в Законе о приватизации жилья. Целесообразно вернуться к параллельному сосуществованию двух систем удовлетворения жилищных потребностей граждан в иной пропорции, чем указано в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ.

Нормы о переходных законоположениях, содержащиеся в Законе о приватизации жилья, в связи с принятием Жилищного кодекса РФ законодатель отменил. Считать, что общество закончило период перехода к рыночным отношениям, достигло необходимого благополучия и необходимой социальной поддержки малоимущих, чтобы окончательно отказаться от прежней советской системы обеспечения нуждающихся в жилых помещениях из общественных фондов потребления, значит не представлять себе адекватно состояние постсоветского общества, его проблемы. Мы опять приблизились к тому положению, на чем завершило свое существование Советское государство, - богатое государство, малоимущие граждане.

Из приведенной выше практики нормоконтроля Конституционного Суда РФ в жилищной сфере видно, как судебная власть по инициативе заинтересованного гражданина защищает образованный Конституцией РФ его и других граждан конституционный статус, нарушаемый неправомерным поведением государства в форме неправового текущего законодательства и соответствующих действий публичной и судебной власти. Судебный нормоконтроль за соблюдением Конституции РФ в интересах граждан принудительно восстанавливает этот статус в отраслевом законодательстве, признавая неконституционные нормы утратившими силу, восстанавливая уважение к закону, верховенству Конституции РФ. Это означает, что Конституция действует, а основные права и свободы граждан не декларативные. Неправовые нормы устраняются с помощью самой эффективной конституционной обеспечительной меры - конституционного судопроизводства.

Конституционные нормы-принципы первично предопределяют текущему законодательству направления и границы возможного поведения граждан, управомоченных лиц. Если они устанавливаются в текущем законодательстве согласно произвольному правопониманию законодателя, Конституция РФ отказывает ему в этом, а конституционное судопроизводство своей властью, без обращения к законодателю и независимо от его позиции, свободно признает неконституционное правило поведения недействительным, утратившим силу и вынуждает правотворческий орган искать конституционно защищаемые ценности в ином варианте нормативно-правового решения жизненной ситуации.

В период действия Конституции РФ обеспечительная роль жилищного законодательства уступила приоритет мерам собственно конституционным по защите основных прав и свобод граждан. В отличие от советских Конституций, в настоящее время основные права и свободы находятся под полноценной двойной правовой защитой: собственно конституционного и отраслевого законодательств.

В период действия советской Конституции из первого ряда мер правовой защиты основных прав и свобод имелось только основное право на неприкосновенность жилища. К тому же позиция исполнительной государственной власти была активной. Принципиальное изменение механизма правовой защиты в постсоветской Конституции РФ действенно повлияло на обеспечительную функцию жилищного законодательства и характер конституционного права на жилище таким образом, что оно трансформировалось в субъективное. Основное право советских граждан пострадало от отсутствия двойной правовой защиты, но возвысилось социально благодаря активной роли государства в жилищном строительстве. Современное конституционное право, обеспеченное двойной правовой защитой, возвысилось юридически, но своим содержанием не соответствует действительности, обгоняя время, а социально уступает в эффективности первому поколению и роли государства в проведении активной государственной жилищной политики.

В 15-летней практике толкования конституционного права граждан на жилище на начальной стадии деятельности Конституционного Суда РФ определился его узкий горизонт правопонимания, при этом очень точно давалась с правовых позиций оценка текущему жилищному законодательству.

Несмотря на то что в настоящее время в практике Конституционного Суда РФ расширился диапазон применения общих принципов Конституции РФ, но допускается неточность в оценках. Так, ч. 1 ст. 40 Конституции РФ остается абсолютной в силу ст. 56 Конституции РФ, т.е. не подлежащей какому-либо ограничению, в отличие от остальных положений конституционного права на жилище (ч. ч. 2 и 3 ст. 40). Конституционный Суд РФ допускает ошибку, когда указывает на конституционное право на жилище как на право, не имеющее абсолютного характера, которое может "ограничиваться федеральным законодателем исходя из финансовых, экономических и социальных условий, определяющих как рыночные цены на жилье, так и соответствующие финансовые затраты государства" (Постановление Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П). Сказанное правомерно лишь относительно ч. ч. 2 и 3. Однако и здесь есть обязательный минимум, за которым наступают застойные явления, нарушаются права граждан.

На заседании Президиума Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике 26 июня 2007 г. отмечалось, что Правительство РФ рассчитывает в ближайшие четыре-пять лет почти в три раза увеличить объемы вводимого жилья. Иначе, как признают эксперты, жилищная проблема может окончательно стать одним из главных факторов социального недовольства граждан .

--------------------------------

Российская газета. 2007. 26 июня.

Оказалось, у государства все-таки нашлись средства и на эти цели, стоило только изменить приоритеты. Эти принципиальные перемены вновь свидетельствуют о перманентной изменчивости государственной жилищной политики и обоснованности исключения ее из конституционного регулирования как величины переменной, обусловленной волей государства, экономикой применительно к жилищу. В своем Послании в 2007 г. Федеральному Собранию РФ Президент РФ В.В. Путин сообщил: "Во-первых, деньги у нас есть, и формирование расходной части - это всегда лишь вопрос выбора приоритетов как на федеральном уровне, так и на региональном".

Государство (органы местного самоуправления) не должно было допускать такого снижения достигнутого объема жилищного строительства, усиливая остроту и без того обостренной жилищной проблемы, не поддерживая своими средствами достигнутый уровень жилищного строительства. Это означало, что государство не выполняло в тот период своих социальных обязательств и несло ответственность за неспособность принятия эффективных мер к осуществлению конституционного права граждан на жилище.

Восстановление с 2006 г. государственной поддержки гражданам в решении жилищной проблемы, объявленной в Послании Федеральному Собранию РФ Президента России В.В. Путина, является попыткой возвращения активной роли государства в этом сегменте отношений. Надолго ли?

С правовых позиций Конституционного Суда РФ, государство вправе по своему усмотрению устанавливать конкретные формы исполнения взятого на себя публичного обязательства (жилое помещение в натуре или государственный жилищный сертификат, который требует от его держателя доплаты), источники и порядок обеспечения нуждающихся в жилье, исходя из учета реальных штатных финансово-экономических и иных возможностей, имеющихся у государства, которые им могут быть изменены по его усмотрению.

Такое толкование слишком широкое, не ограниченное усмотрением государства (органами местного самоуправления), что может привести к утрате реального содержания права, к утрате натурального результата в этой сфере, об опасности которой Конституционный Суд РФ предупреждал федерального законодателя, но сам допустил подобное. А где расположен обязательный рубеж в зависимости от конституционно значимых целей общей части Конституции РФ, отступать за который категорически нельзя (ст. 7 Конституции РФ или ст. 11 Международного пакта)? Недвусмысленно выражена правовая позиция Суда только в рамках перехода к новой системе социальной поддержки населения, требуя обеспечения полноценной компенсации отмененных льгот при осуществлении реформ.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ влияют на реализацию основного права граждан на жилище таким образом, что приспосабливают ее прежде всего к уровню материальных возможностей государства, проявляют "должную щепетильность", избегая считать социальное и правовое государство государством "всеобщего благоденствия и социального обеспечения... государство само приняло на себя соответствующую обязанность и в законе установило ее пределы; при этом такое установление не устраняет дискреции законодателя и его права на иное нормативное решение, но при соблюдении требований, вытекающих из принципа социальной правовой государственности" .

--------------------------------

Эбзеев Б.С. Указ. соч. С. 91.

Часть 2 ст. 40 Конституции РФ и Конституционный Суд РФ не ставят перед государством и органами местного самоуправления никаких амбициозных задач. Как идет реализация этого права, так и идет, самотеком, по факту. Все зависит от государственной жилищной политики, учитывающей реальные финансово-экономические и иные возможности и задачи, которые меняются по усмотрению государства. Не так, как должно быть, а так, как есть, как реально получается, что особенно ясно выражено в Постановлении от 5 апреля 2007 г. N 5-П и Определении от 9 апреля 2002 г. N 123-О.

Вопрос о пределах судебной защиты социальных прав граждан, по мнению Н.С. Бондарь, - один из наиболее сложных в конституционной проблематике социальной защиты граждан .

--------------------------------

Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 190.

Постановлением по делу в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского от 23 апреля 2004 г. N 9-П Конституционным Судом РФ было указано, что федеральный закон о ежегодном федеральном бюджете "не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов... и тем более лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве - в силу вытекающих из Конституции РФ требований - федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами".

--------------------------------

СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923.

Н.С. Бондарь указывает, что Конституционный Суд РФ в полной мере воспринял позицию Европейского суда по правам человека, по которой "не является допустимым для власти какого-либо государства ссылаться на недостаток "денежных средств как причину невыплаты долга по судебному решению" . Но это обязательный минимум, и не более того.

--------------------------------

Бондарь Н.С. Указ. соч. С. 191.

Указанный автор, обобщая правовые позиции Конституционного Суда РФ, высказанные при рассмотрении ряда дел, свел их к следующему выводу: "оценка целесообразности и экономической обоснованности решений законодателя, по смыслу ФКЗ "О Конституционном Суде РФ", не относится к его полномочиям". И одновременно задает вопрос: "Но как быть, если принцип экономической обоснованности получает правовое закрепление и приобретает таким образом не только экономическое, но и правовое содержание?"

Но в рассмотренном подробно Постановлении Конституционного Суда РФ от 5 апреля 2007 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений Закона о статусе военнослужащих и пункта 8 Правил выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, когда заявители поставили вопрос именно о размере соответствующей денежной субсидии, недостаточном для приобретения жилья по установленным социальным нормам в избранном ими месте жительства, и просили признать эти законоположения противоречащими ст. ст. 2, 19 (ч. ч. 1 и 2) и 40 (ч. 3) Конституции РФ, Конституционный Суд РФ занял удобную для себя позицию - "разрешение вопроса о соотношении расчетной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и действительной его стоимости на рынке жилья не относится к компетенции Конституционного Суда РФ, как она определена в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", что в силу п. 1 ч. 1 ст. 43 и ст. 68 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является основанием к прекращению в этой части производства по настоящему делу".

При этом Суд признал право законодателя на замену источника и формы обеспечения жильем граждан. Размер этой субсидии может составлять как полный эквивалент рыночной стоимости жилья, так и усредненную расчетную величину денежных средств, позволяющих гражданину в зависимости от особенностей избранного им места жительства приобрести жилье в собственность либо полностью за счет этих средств, либо добавив собственные (заемные) средства.

В качестве выхода из положения Суд предложил федеральному законодателю урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, принятых на учет до 1 января 2005 г. и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы. Однако с момента принятия Судом Постановления прошло более года, а решение федеральным законодателем не принято. После декабрьских выборов 2007 г. пришел уже новый состав пятого созыва Государственной Думы.

Конституционному Суду РФ в этом случае не требовалось считать по каждому региону, а следовало установить принцип, облеченный в его правовую позицию, - признать применительно к этим лицам замену натурального жилого помещения денежной компенсацией с определенным дефицитом неполноценной.

Если в Законе о статусе военнослужащих до внесения в него изменений Законом N 122-ФЗ (в редакции п. 8 ст. 100) законодатель первоначально установил в качестве основной формы обеспечения жильем лиц, выполнивших возлагавшиеся на них по контракту обязанности военной службы, предоставление им жилых помещений в натуре и в качестве альтернативы - приобретение жилья за льготную (доступную) плату либо за счет целевых субсидий по государственным жилищным сертификатам, выдаваемым за счет средств федерального бюджета, то как можно определять конституционную обоснованность выдачи этим лицам государственного жилищного сертификата уже как единственной формы расчета, требующей дополнительных личных вложений в приобретение жилого помещения по избранному месту жительства?

Как мог Конституционный Суд РФ не дать оценки принципиальной схеме, установленной в Законе о статусе военнослужащих, расчетов с военнослужащими, подлежащими увольнению только по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе или состоянию здоровья или имеющими стаж общей продолжительности военной службы 10 и более лет, по предоставлению жилого помещения (в качестве места постоянного жительства)? Очевидно, Суд считает такой длительный нормативный срок конституционно обоснованным, оправданным для исполнения своего публичного обязательства, взятым по закону государством, при наличии конституционного права на жилище у военнослужащих.

Вне зависимости от наличия или отсутствия обязательства приходится более 20 лет ожидать получения квартиры. А в конце службы наблюдать желание государства односторонне изменить исполнение своего публичного обязательства таким образом, чтобы облегчить себе его исполнение и усложнить жизнь гражданину, добросовестно выполнившему возлагавшиеся на него по контракту обязанности военной службы. У Конституционного Суда РФ все свелось к дифференциации, приводящей "к различиям в правах граждан" уволенных с военной службы до или после 1 января 2005 г. 20 - 25-летний срок ожидания квартиры военнослужащим оказался равным тому сроку ожидания, какой испытывают очередники на получение жилого помещения в порядке общей очереди при мизерных объемах жилищного строительства. Можно ли вообще говорить в этом случае о конституционном статусе всех граждан в жилищной сфере, если срок ожидания жилого помещения в порядке исполнения своего публично-правового обязательства у государства достигает двух десятилетий и более и это получает подтверждение в Законе?

Что касается объективной необходимости учета в рамках разрешения конституционно-правовых споров конкретно-исторического контекста и социально-экономических реалий, составляющих фактическую основу для решений законодателя, то, по мнению Н.С. Бондарь, "использование социального (экономического) контекста для решения вопросов конституционного судопроизводства, вероятно, допустимо в том случае, если данный социально-экономический контекст непосредственным образом характеризует реальное нормативное содержание, отражает объективно сложившийся порядок реализации или социальное предназначение той или иной правовой нормы или института".

Изложенные выше обстоятельства как раз являются таким случаем.

"Поэтому в целом, думается, оправданна сдержанность Конституционного Суда РФ по такого рода вопросам, как признание за законодателем безусловного права политического выбора решений по вопросам социальной политики, исходя из экономических возможностей государства. При этом Суд основывается на вытекающей из самой Конституции РФ концепции конституционного контроля, когда Конституционный Суд видит свою задачу не в оценке целесообразности решений законодателя (включая интересы социальной защиты), а исключительно в исследовании того, соответствуют ли эти законодательные решения требованиям Конституции РФ, соблюден ли в проверяемых нормах баланс конституционных ценностей демократического правового социального государства, позволяет ли установленное законодателем правовое регулирование социальных отношений обеспечить удовлетворение минимальных неотъемлемых потребностей гражданина" - заключает Н.С. Бондарь. Однако практика не должна быть избирательной.

<< |
Источник: В.Н. ЛИТОВКИН. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: СМЕНА ВЕХ (КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЖИЛИЩНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА). 2016

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. § 4. Заключение договора. Особенности заключения договора на торгах
  2. Заключение
  3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  4. Заключение
  5. 35. Аудиторское заключение
  6. 48.Заключение эксперта.
  7. ОБЩИЕ УСЛОВИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ СДЕЛКИ
  8. Заключение договора в обязательном порядке
  9. Заключение эксперта в гражданском судопроизводстве.
  10. Заключение договора на торгах
  11. Заключение
  12. ЗАКЛЮЧЕНИЕ