загрузка...

Особенность возникновения права собственности и иных прав на земельные участки на землях курортов

Объективная необходимость существования различных видов прав на землю подтверждается ходом развития общества и государства на протяжении тысячелетий. Е.А. Суханов указывает на очевидность того, «что практически всеобщая потребность в хозяйственном использовании земли не может быть юридически оформлена только с помощью права собственности, которое при всех возможных ограничениях все равно предполагает известную монополию собственника на свое

имущество»156. Существование только какого-то одного права на землю существенно ограничило

бы возможности субъектов прав на землю.

Земли в границах курортов могут находиться в частной и государственной собственности, а также предоставляться на иных правах, но на протяжении многих лет земли в границах курортов были ограничены в обороте. После исключения курортов из числа ООПТ земли территорий курортов перестали быть ограниченными в обороте и могут свободно предоставляться в частную собственность (за исключением земель в границах первой зоны округа санитарной (горно- санитарной) охраны курорта, которые подлежат изъятию из оборота в соответствии с ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ). О площадях земель, находящихся в границах курортов, и их собственниках информации не имеется. Однако ведется учет земель курортов, основная площадь которых находится в государственной или муниципальной собственности. В силу многолетнего ограничения земель курортов в обороте большая часть этих земель к моменту исключения курортов из числа ООПТ в декабре 2013 года находилась в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с данными, приведенными в Справочнике Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год, в Российской Федерации площадь земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов равнялась 32,4 тыс. га, из них в частной собственности (собственности юридических лиц) находилось 0,3 тыс. га, в государственной и муниципальной собственности – 32,1 тыс. га., в федеральной собственности – 11,5 тыс. га, в собственности субъектов РФ – 1,3 тыс. га, в

муниципальной собственности – 0,2 тыс. га157.

156 Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право, 2003. № 1. С. 50.

157 См. подробнее: Справочник Росреестра «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год // Доступ из Интеренет-ресурса.

До исключения курортов из числа ООПТ, земли в границах курортов предоставлялись на иных, чем право собственности, правах: праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, аренды. На праве постоянного (бессрочного) пользования эти земли могут быть предоставлены государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления (ч. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ). Кроме того, данное право могло возникнуть у физических и юридических лиц до вступления Земельного кодекса РФ в силу. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ, юридические лица, кроме установленных в ч. 1 ст. 20 Земельного кодекса РФ, были обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на аренду до 1 июля 2012 года. Религиозные организации могут переоформить его также на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию. Данные нормы распространяют свое действие на земли курортов в полном объеме.

Пожизненное наследуемое владение на земли в границах курортов могло возникнуть у физических лиц до вступления в силу Земельного кодекса РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ, переоформление права пожизненного наследуемого владения на право собственности по времени не ограничено, и на физических лиц не накладывается обязанность переоформления прав на землю. Единственный способ реализовать право распоряжения земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, - передать его по наследству. Все иные способы распоряжения им запрещены (ч. 2 ст. 21 Земельного кодекса РФ, ст. 267 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30

ноября 1994 г. № 51-ФЗ158 (далее – часть I Гражданского кодекса РФ). В отношении такого

земельного участка нельзя, например, заключить договор аренды. Переоформление права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, входящий в границы курортов, было возможно только путем заключения договора аренды данного участка. В настоящее время его можно переоформить и на право собственности в соответствии с нормами, регулирующими правовой режим той категории земель, к которой отнесен участок.

Земли курортов могли находиться в частной собственности на законных основаниях до исключения курортов из числа ООПТ, если при создании курорта земельный участок уже находился в частной собственности и был впоследствии переведен в категорию земель особо

158 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3301.

охраняемых территорий и объектов159. Законодательством не решен вопрос о том, могут ли земли курортов в настоящий момент предоставляться в частную собственность. В соответствии с ч. 3 ст. 58 Закона об охране окружающей среды, земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации. Одним из признаков земель курортов является нахождение на них природных лечебных ресурсов, то есть объектов, имеющих оздоровительное назначение. Однако в иных нормативных правовых актах данное требование не получило своего отражения и развития, в том числе в специальной ст. 27 Земельного кодекса РФ, посвященной регулированию вопроса об изъятии и ограничении земель в обороте. Таким образом, земли курортов не изъяты и не ограничены в обороте, и они могут предоставляться в частную собственность.

Законодательством не ограничен круг субъектов права собственности и иных прав на земли курортов. Основным требованием при использовании земель курортов выступает необходимость использовать эти земель в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использования. Очевидно, что субъектами, которые могут обеспечить такое использование земель курортов, в первую очередь, являются санаторно-курортные организации. Также земельные участки, отнесенные к землям курортов, могут предоставляться тем субъектам, которые осуществляют деятельность, непосредственно связанную с санаторно-курортным лечением и использованием природных лечебных ресурсов курортов.

Возможность предоставления земельных участков в городах-курортах в частную собственность было одним из самых актуальных вопросов для населения этих муниципальных образований и иных землепользователей до исключения курортов из числа ООПТ. Субъекты, у которых земельные участки в границах курортов находятся на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды до исключения курортов из числа ООПТ часто изъявляли желание переоформить эти права на право собственности. Они считали, что при решении вопроса о возможности их предоставления на праве собственности основную роль играла категория земель, к которой относится участок, либо наличие или отсутствие отметки о его нахождении в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Изучение судебной практики позволяет утверждать, что нарушение органами государственной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления требования об ограничении земель в границах

159 См., напр.: Постановление Правительства Республики Алтай от 5 мая 2008 г. № 94 «О признании территории в Шебалинском районе Республики Алтай лечебно-оздоровительной местностью регионального значения» // Сборник законодательства Республики Алтай, № 50(56), ч. 2, май-июнь, 2008, с. 3.

курортов в обороте, особенно в городах-курортах, являлось одним из самых распространенных нарушений правового режима земель в границах курортов.

Сложившаяся судебная практика по делам о предоставлении земельных участков в городах- курортах и населенных пунктах, расположенных в границах курортов, была представлена в основном решениями арбитражных судов, находящихся в Северо-Кавказском арбитражном округе, так как в этом регионе сосредоточено большинство российских курортов. Решения об отказе в предоставлении в собственность земельных участков городов-курортов также обосновывались постановлением Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 16 июня 2009 г. № 1882/09, в котором было высказано мнение о том, что «факт отнесения одного и того же участка к землям особо охраняемых природных территорий и землям населенных пунктов не противоречит закону, поскольку в соответствии со ст. 85 Земельного кодекса РФ и ст. 35 Градостроительного кодекса РФ в пределах черты населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное,

эстетическое, рекреационное, оздоровительное или иное особо ценное значение»160.

Арбитражные суды в абсолютном своем большинстве следовали практике судов Северо- Кавказского округа и отказывали в удовлетворении требований о предоставлении земель в границах курортов в частную собственность или признавали решения об их предоставлении в собственность и договоры купли-продажи недействительными, указывая в решениях на то, что отсутствие сведений о нахождении участка в округе санитарной охраны не являлось основанием для неприменения к нему режима земель особо охраняемых природных территорий. Так, например, юридическому лицу было отказано в переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком из состава земель сельскохозяйственного назначения, используемого для строительства автозаправочной станции, так как экспертизой было установлено, что земельный участок расположен в третьей зоне округа санитарной охраны города-

курорта Анапа161.

Суды общей юрисдикции, несмотря на ограничение земельных участков в границах курортов в обороте, заняли двойственную позицию в отношении возможности предоставления таких земельных участков в собственность. Одна часть судов, представленная в основном судами, расположенными в Краснодарском крае, решала этот вопрос положительно. Они не принимали во

160 Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 16 июня 2009 г. № 1882/09 по делу № А51- 1334/2007 // // http://ras.arbitr.ru/

161 См., напр.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июля 2012 г. № 15АП-2118/2012 по делу № А32-7078/2011 и Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 7 ноября 2012 г. по тому же делу.

внимание включение земельного участка в границы курорта162, в том числе в связи с тем, что стороны не заявляли об этом, а также в связи с тем, что земельные участки не были отнесены к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Также они обычно следовали позиции нераспространения правового режима курортов как ООПТ на земли населенных пунктов. Другая часть судов придерживалась точки зрения арбитражных судов Северо-Кавказского округа, и запрещала предоставлять земельные участки в частную собственность163.

Позиция арбитражных судов не всегда находила поддержку и у органов государственной

власти РФ и субъектов РФ и органов местного самоуправления. Минэкономразвития РФ164 на основании ч. 2 и 3 ст. 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»165 (далее – Закон о введении в действие Жилищного кодекса РФ) высказывало точку зрения о том, что исключением из правила об ограничении земель в границах курортов в обороте должны быть придомовые территории многоэтажных жилых домов. Органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления принимали нормативные правовые акты о порядке предоставления земель в границах городов-курортов, в том числе на праве собственности. Так, в некоторых городах-курортах действовали до недавнего времени166 или действуют до сих

162 См., напр.: Кассационное определение Краснодарского краевого суда от 20 декабря 2011 г. по делу № 33-29141/11; Апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 15 мая 2012 г. по делу № 33-5678/2012 // СПС КонсультантПлюс.

163 Определение Верховного суда РФ от 20 января 2010 г. № 18-Впр09-94 // Доступ из: СПС Консультант Плюс.

164 Письма Министерства экономического развития РФ от 28 апреля 2010 г. № Д23-1568, от 19 июля 2010 г. № Д23- 2704, от 14 октября 2011 г. № ОГ-Д23-1670 // Документы опубликованы не были. СПС КонсультантПлюс.

165 Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 1 (часть 1), ст. 15.

166 Решение Думы города-курорта Кисловодск от 23 декабря 2009 г. № 208-39 «Об утверждении Положения о порядке предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или права на заключение договоров аренды таких земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска» // Кисловодская газета, № 1, 30.12.2009. Положения о возможности предоставления земельных участков в собственность были признаны утратившими силу в

соотв. с решением Думы города-курорта Кисловодска от 22 февраля 2013 г. № 38-413 «О внесении изменений в

решение Думы города-курорта Кисловодска от 23 декабря 2009 г. № 208-39 «Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или права на заключение договоров аренды таких земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска» // Кисловодская газета, № 10, 06.03.2013; Решение Думы города-курорта Кисловодск от 24 июня 2009 г. № 109-39 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков на территории городского округа города-курорта Кисловодска для целей, не связанных со строительством» // Кисловодская газета, № 28, 15.07.2009. Утр. силу в соотв. с принятием решения Думы города- курорта Кисловодска от 26 октября 2012 г. № 139-412 «Об утверждении Порядка предоставления земельных участков на территории города-курорта Кисловодска для целей, не связанных со строительством» // Кисловодская газета, № 45, 07.11.2012.

пор167 нормативные правовые акты, регулирующие порядок предоставления земельных участков из земель городов-курортов на праве собственности.

Наиболее показателен в этом плане город-курорт Пятигорск, входящий в группу курортов Кавминвод. В первую зону санитарной охраны города-курорта Пятигорска попадает около 560 гектаров земли, что составляет около четырех процентов всей территории муниципального образования. На этой территории находятся все санатории и пансионаты города, жилые дома, коммерческие здания, объекты связи, транспорта, коммуникации. Во второй зоне санитарной охраны находится свыше шести тысяч гектаров - это более 40 процентов территории города.

Площадь третьей зоны санитарной охраны охватывает 54 процента территории города168.

В структуре администрации города-курорта Пятигорска в 2005 году был создан отдел приватизации земельных участков (в настоящее время – Управление имущественных отношений169). В ходе проверки со стороны прокуратуры соблюдения администрацией Пятигорска законодательства об ООПТ в 2011 году было установлено, что в границах Пятигорска в частную собственность юридических и физических лиц предоставлялись земельные участки. В связи с выявленными нарушениями прокуратура обратилась в суд с требованием о возврате земельных участков. Также был приостановлен ряд дел о предоставлении земельных участков в частную собственность. В 2012 году в адрес губернатора Ставропольского края от администрации

Пятигорска и прокуратуры были направлены предложения о наложении моратория на предоставление земельных участков в городах-курортах Ставропольского края в частную собственность170. Администрация Пятигорска указывала на то, что утвержденные в советский период округ и зоны санитарной охраны города-курорта устарели, и уже не соответствуют сложившейся в Пятигорске застройке, и на отсутствие отметок в документах на земельные участки об их нахождении в зонах округа санитарной охраны курорта. Также отмечалось, что фактически введение запрета на предоставление земельных участков мешает не только экономическому развитию региона, но также нарушает права граждан, имеющих право на получение бесплатно в

167 Решение совета городского округа города-курорта Ессентуки от 6 июля 2011 г. № 64 «Об утверждении Положения о некоторых вопросах регулирования земельных отношений в городе Ессентуки» // Ессентукская панорама, № 27, 14.07.2011.

168 См.: Брежицкая Е. Власти Пятигорска хотят пересмотреть охранные границы городов-курортов, администрация Кавминвод – против // http://www.rg.ru/2012/04/20/reg-skfo/voda.html

169 См.: http://pyatigorsk.org/ru/administratsiya/structure/structure/imush - официальный сайт города-курорта Пятигорск.

170 См.: Брежицкая Е. Нечастная собственность // http://www.rg.ru/2011/09/14/reg-kuban/zemlya.html; Брежицкая Е. Карта бита // http://www.rg.ru/2012/07/25/reg-skfo/zemlya.html; Ольшанский К.. Прокуратура Ставропольского края

истребует из частной собственности земельные участки в Пятигорске // http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/203888/ от 29.03.2012; Евсеев С. Прокуратура края предложила Валерию Зеренкову наложить мораторий на продажу земель на Кавминводах // http://www.opengaz.ru/issues/28-520/no-ty-trogat-ee-ne-mogi.html

собственность земельных участков (например, многодетных семей в соответствии со ст. 28 Земельного кодекса РФ)171.

Обладание земельным участком, расположенным в границах курорта, на праве аренды по идее законодателя должно было стать преобладающим и заменить собой право частной собственности на землю в границах курортов. На основе изученной судебной практики по договорам аренды, заключенным до 2009 г., можно утверждать, что сроки предоставления земельных участков в аренду в границах курортов зависели от цели предоставления участка. В большинстве случаев до 2009 г. договоры аренды для реализации крупных проектов и использования земельного участка для эксплуатации недвижимости заключались на 49 лет, для строительства кафе или гостиниц участки предоставлялись на срок до 3 лет, и для размещения объектов, не относящихся к объектам недвижимости, на срок до года.

Распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, не уполномоченными на это органами государственной власти или органами местного самоуправления, является распространенным явлением, в первую очередь в населенных пунктах, расположенных в границах курортов, что непосредственным образом влияет на действительность данных актов и заключенных на их основаниях договоров. В связи с этим для данной работы представляет особое значение освещение вопросов о разграничении права государственной собственности на земли в границах курортов и на земли курортов, и определение органов государственной власти или органов местного самоуправления, управомоченных принимать решения о предоставлении земельных участков в границах курортов в собственность или на иных правах.

Если в советский период развития России все земли принадлежали государству, и не возникало споров о субъекте права собственности на них, а субъекты права управления ими были четко определены, то в настоящее время могут возникнуть затруднения с определением субъекта права собственности на земли в границах курортов и субъектов, управомоченных осуществлять управление ими.

Государственная собственность на земли курортов разграничивается в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»172 (далее – Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ), с Земельным кодексом РФ и Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. №

171 Брежицкая Е. Предел и передел // http://www.rg.ru/2012/04/20/reg-skfo/voda.html

172 Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ, 2001, № 44, ст. 4148.

244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"»173 (далее – Закон о передаче земель).

Определение субъекта права государственной собственности на землю осуществляется на основании ст.ст. 16 – 19 Земельного кодекса РФ, а также ч. 2 ст. 214 и ст. 215 части I Гражданского кодекса РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 214 части I Гражданского кодекса РФ, к государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. В федеральной собственности находятся: 1 – земли, которые признаны таковыми федеральными законами; 2 – право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; 3 – приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. В собственности субъектов РФ находятся: 1 – земли, которые признаны таковыми федеральными законами; 2 – право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; 3 – приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством; 4 – безвозмездно переданы субъектам РФ из федеральной собственности. В собственности муниципальных образований находятся земли, которые: 1 – признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации; 2 – право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; 3 – приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством; 4 – безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности; 5 – от права собственности на которые собственник отказался.

В соответствии с ч. 1 ст. 16 Земельного кодекса РФ, к государственной собственности относятся земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Следовательно, если в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее – ЕГРП) не содержится информация о субъекте права

173 Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях"» // СЗ РФ, 2008, № 49, ст. 5742.

собственности на земельный участок, расположенный в границах курортов, то такой земельный участок в силу закона относится к государственной собственности. Государственная собственность на земли в границах курортов разграничивается, в первую очередь, в зависимости от того, является ли курорт особо охраняемой территорией федерального, регионального или местного значения. Кроме того, разграничение государственной собственности на земли в границах курортов осуществляется в соответствии с Законом о введении в действие Земельного кодекса РФ или в силу прямого указания иного закона. Специальный правовой режим установлен в отношении земель, расположенных в первой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны, в соответствии с которым они подлежат полному изъятию из оборота.

Право государственной собственности на земли в границах курортов федерального значения разграничивается в соответствии с Законом о передаче земель. Необходимость принятия данного акта обосновывалась тем, что отсутствие на территории курортов федерального значения земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальных образований, не позволяет в полной мере осуществлять полномочия соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также существенно ограничивает возможности

социально-экономического развития данных территорий174.

В соответствии с Законом о передаче земель, земельные участки в границах курортов федерального значения подлежат передаче из собственности Российской Федерации в собственность субъектов РФ или муниципальных образований. Закон о передаче земель закрепляет 2 способа передачи земель: заявительный и в силу закона. Способ, применяемый в отношении конкретного участка, зависит от того, зарегистрировано ли на него право федеральной собственности в ЕГРП. В отношении участков, на которые право федеральной собственности зарегистрировано, установлен заявительный порядок передачи права собственности субъекту РФ или муниципальному образованию. Территориальное управление Росимущества должно принять решение о передаче земельного участка в течение 2-х месяцев после поступления соответствующего обращения. Отказ в предоставлении земельного участка должен быть мотивирован. При принятии решения территориальное управление Росимущества может проверять

174 Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения и являющихся федеральной собственностью, в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность и о внесении изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Сайт Государственной Думы РФ: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravkanew%29?OpenAgent&Rn=96653-5&02 (от 18.08.2013).

фактическое использование земельного участка175, так как от этого зависит субъект, которому земельный участок может быть передан или которому участок принадлежит в силу закона.

Использование земельного участка иным субъектом, чем установлено в Законе о передаче земель, является законным основанием для отказа в передаче участка в собственность.

Одной из причин отказа в передаче земельных участков в собственность субъектов РФ или муниципальных образований территориальные управления Росимущества называли планируемое использование земельного участка. Однако суды признали данное основание отказа незаконным. Так, городу-курорту Сочи было отказало в предоставлении земельного участка в собственность в связи с тем, что на испрашиваемом участке планировалось размещение олимпийского объекта федерального значения, что, по мнению территориального управления Росимущества, являлось свидетельством отнесения земельного участка к объектам федеральной собственности. Суд отклонил этот довод в силу того, что в ст. 1 Закона о передаче земель дается исчерпывающий перечень случаев отнесения участков в границах курортов федерального значения к федеральной собственности, а в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении

изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»176 не исключается

возможность предоставления для строительства объекта федерального значения земельного участка, находящегося в муниципальной собственности.

Участки, на которые право федеральной собственности не зарегистрировано, передаются в собственность субъектов РФ или муниципальных образований в силу закона в соответствии с признаками, которым должен отвечать земельный участок и недвижимое имущество, расположенное на нем. Кроме того, к собственности муниципальных районов или городских округов также относятся земельные участки, которые не отнесены к собственности иных публично-правовых образований.

При разграничении права государственной собственности на земли в границах курортов необходимо учитывать время создания курорта и отнесение его к курортам общесоюзного, республиканского или местного значения. Как было указано в Главе I, в настоящее время курортам общесоюзного и республиканского значения соответствуют курорты федерального значения,

175 См., напр., Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 мая 2013 г. № 15АП-4959/2013 по делу № А32-9861/2012.

176 Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2007, № 49, ст. 6071.

курортам местного значения соответствуют курорты регионального значения. Курорты местного значения формально могли быть созданы лишь после вступления в силу Закона о лечебно- оздоровительных местностях, а фактически – после принятия субъектом РФ нормативного правового акта, регулирующего порядок создания курортов местного значения. Исходя из этого, право собственности на земли в границах курортов должно разграничиваться следующим образом. Субъект права собственности на земли в границах курортов общесоюзного, республиканского

(общереспубликанского) 177 и федерального значения определяется в соответствии с Законом о

передаче земельных участков. Право собственности на земли курортов регионального значения и курортов местного значения, созданных до принятия Закона о лечебно-оздоровительных местностях, принадлежит субъекту РФ, в границах которого они находятся. Субъектом права собственности на земли курортов местного значения, созданных в соответствии с Законом о лечебно-оздоровительных местностях, должно быть муниципальное образование.

Закон о передаче земель по общему правилу распространяется на все земельные участки, расположенные в границах курортов федерального значения178. Так, отказ Управления Росреестра по Краснодарскому краю (далее - Управление Росреестра) в государственной регистрации права муниципальной собственности муниципального образования город-курорт Сочи на земельные участки, расположенные во второй зоне округа санитарной охраны города-курорта Сочи, в связи с тем, что они относились к землям сельскохозяйственного назначения, был признан арбитражными судами незаконным и необоснованным179. Исключением из этого правила является то, что нормы Закона о передаче земель не распространяются на земли, расположенные одновременно в границах других ООПТ федерального значения (ч. 12 ст. 1 Закона о передаче земель). Например, границы Сочинского национального парка частично пересекаются с границами округа санитарной охраны города-курорта Сочи. Также необходимо принимать во внимание то, что в границах курортов федерального значения могут располагаться земельные участки, изъятые из оборота или

ограниченные в обороте по различным основаниям, или отнесенные к исключительно федеральной собственности (например, лесные участки из состава земель лесного фонда).

Так, арбитражные суды отказывают в предоставлении в собственность субъектов РФ или муниципальных образований земельные участки, на которых расположены пляжи. Это связано с

177 Здесь даны термины, использовавшиеся в законодательстве советского периода, так как большинство актов этого периода, принятых в отношении курортов и их округов санитарной охраны, все еще сохраняют свое действие.

178 См., напр., Постановление Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда от 27 мая 2013 г. № 15АП-4959/2013

по делу № А32-9861/2012 // http://ras.arbitr.ru/

179 См.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 22 июня 2010 г., Постановления Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда от 24 сентября 2010 г. № 15АП-8816/2010, Постановления ФАС Северо- Кавказского округа от 13 января 2011 г. по делу № А32-7575/2010 // http://ras.arbitr.ru/

тем, что большая их площадь занята береговой полосой, которая является составной частью морей и должна находиться в федеральной собственности. Также суды считают, что пляжи расположены в водоохранных зонах, которые являются землями природоохранного назначения: они, по сути, являются неотъемлемой частью водных объектов, связаны с ними территориально и функционально, составляют с ним единое целое как природный комплекс и обременены береговой

полосой общего пользования180. Таким образом, субъекты РФ или муниципальные образования не

могут зарегистрировать свое право собственности на земельные участки, на которых находятся пляжи курортов Черноморского, Азовского и Каспийского морей. Например, администрации г. Сочи было отказано в государственной регистрации права собственности на земельные участки, расположенные на побережье Черного моря и используемые в качестве пляжей181.Также это относится к иным водным объектам. Кроме того, в соответствии с ч. 8 ст. 27 Земельного кодекса РФ, запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы.

Разграничение права государственной собственности на земельные участки, отнесенные к землям курортов, осуществляется по общим правилам, описанным выше. Однако представляется, что при определении субъекта права государственной или муниципальной собственности на эти земли не должен применяться Закон о передаче земель, и право государственной собственности должно разграничиваться только в зависимости от того, отнесен ли курорт к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. Это позволило бы контролировать процесс предоставления и использования земель курортов теми органами государственной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления, в ведении которых находится курорт.

Одним из наиболее важных с экономической и социальной точки зрения является вопрос о действительности сделок по предоставлению земельных участков в границах курортов в частную собственность в период времени, когда они были ограничены в обороте в соответствии с абз. 1 ч. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, и сделок по предоставлению этих земельных участков на иных правах, совершенных неуправомоченными органами государственной власти субъектов РФ или муниципальных образований до вступления в силу Закона о передаче земель. Во-первых, необходимо отметить, что органы государственной власти субъектов РФ или органы местного

180 См.: Определение ВАС РФ от 20 июня 2013 г. № ВАС-6847/13; Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 30 августа 2013 г. по делу № А32-20997/2012, от 25 апреля 2013 г. по делу № А32-37844/2011, от 20 ноября 2012 г. по делу № А32-37846/2011, от 14 августа 2008 г. № Ф08-4585/2008 по делу № А32-1876/2008-50/7 // // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/.

181 См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 27 августа 2013 г. по делу № А32-19811/2012// СПС КонсультантПлюс.

самоуправления не могли издавать свои нормативные правовые акты, регулирующие данные правоотношения, даже если курорты являлись курортами регионального или местного значения, или земельные участки находились в собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности. Однако, как было отмечено выше, во многих городах-курортах действовали нормативные правовые акты, регулировавшие отношения по предоставлению земель в собственность граждан. Фактически земли в границах курортов предоставлялись на праве собственности, невзирая на запреты. Например, большинство земельных участков в районе ул. Камышовая Адлерского района г. Сочи Краснодарского края уже находилось в частной собственности до декабря 2013 года. При этом в государственном кадастре недвижимости имелась отметка об особом режиме использования земли – о нахождении земельных участков в границах второй зоны округа санитарной охраны.

Во-вторых, исключение курортов из числа ООПТ не может придать подобным актам юридическую силу. Суды признают ничтожными решения о предоставлении земельных участков в границах курортов в частную собственность и договоры купли-продажи земельных участков в границах курортов, заключенных до вступления в силу изменений законодательства о статусе курортов. Например, ФАС Северо-Кавказского округа был признал недействительным договор купли-продажи земельного участка, расположенного во второй зоне округа горно-санитарной охраны, заключенный между администрацией города-курорта Пятигорска и юридическим лицом в

2010 году182. В настоящее время суды отказывают в предоставлении земельных участков в

частную собственность, если такое требование было предъявлено до исключения курортов из числа ООПТ183.

Закон о передаче земель также не имеет обратной силы, и сделки, совершенные до вступления его в силу неуправомоченными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления по предоставлению земельных участков в собственность и на иных правах, не могут быть признаны действительными. Большое количество решений о предоставлении земельных участков в границах курортов федерального значения на иных, чем право собственности, правах и заключенных в соответствии с ними договоров являются ничтожными, так как органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления часто превышали свои полномочия, когда принимали такие решения или

182 См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 февраля 2014 г. по делу № А63-3572/2013 // СПС КонсультантПлюс.

183 См., напр.: Постановления Пятнадцатого апелляционного арбитражного суда 16 января 2014 г. № 15АП-20967/2013 по делу № А32-11318/2013 // СПС КонсультантПлюс.

заключали договоры до вступления в силу Закона о передаче земель, так как такие земельные участки в силу закона находились в федеральной собственности. В то же время данные договоры обычно зарегистрированы должным образом, и сведения об обременении участков арендой включены в ЕГРП. В настоящее время в пользовании у арендаторов находится большое количество земельных участков на основании таких договоров аренды. Арбитражные суды признают их

недействительными (ничтожными)184.

Одно из последствий заключения таких ничтожных договоров выражается том, что арендаторы не имеют права на продление ничтожных договоров аренды, что может представлять для них трудности в случае, если участок был арендован для строительства. Кроме того, существует риск того, что строящийся или уже построенный объект может быть признан

самовольной постройкой185. Практика превышения муниципальными образованиями своих

полномочий распространяется также и на земли в границах курортов регионального значения186. Так, арбитражный суд признал недействительным (ничтожным) заключенный между администрацией Туапсинского района и юридическим лицом договор аренды земельного участка, находящегося в границах округа санитарной охраны курортов Туапсинского района, отнесенных к курортам регионального значения187.

У арендодателей по таким ничтожным договорам аренды отсутствует право на получение

арендной платы, но суды взыскивают с арендаторов неосновательное обогащение с 20 декабря 2008 г., то есть с момента вступления в силу Закона о передаче земель, и приобретения муниципальным образованием права собственности на земельные участки, отвечающие установленным в Законе о передаче земель признакам188. Например, Администрация муниципального образования город-курорт Анапа (далее – Администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с иском к открытому акционерному обществу

«Нефтебитум» (далее - общество) о взыскании задолженности по арендной плате за период с 1 мая 2008 г. по 30 сентября 2009 г. Суд признал договор аренды земельного участка, расположенного в

184 См.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 17 мая 2007 г. по делу № А32-20533/2006, от 21 апреля 2008 г. по делу № А32-13601/2007, от 19 марта 2009 г. по делу № А32-13600/2007, от 25 мая 2011 г. по делу № А32- 22190/2010; от 12 сентября 2011 г. по делу № А32-43838/2009; от 14 июня 2012 г. по делу № А32-26340/2010; Постановление 15 апелляционного арбитражного суда от 19 августа 2013 г. № 15АП-7944/2013 по делу № А32- 34247/2012; Постановление 3 Арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2010 г. по делу № А74-2031/2009.

185 См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2010 г. по делу № А32-49871/2009 // СПС КонсультантПлюс.

186 См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 мая 2013 г. по делу № А32-9030/2011 // http://ras.arbitr.ru/

187 См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 7 августа 2009 г. по делу № А32-11142/2008 //

http://ras.arbitr.ru/

188 См., напр.: Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 11 августа 2010 г. по делу № А32-49867/2009, от 9 сентября 2010 г. по делу № А32-49871/2009, от 14 июня 2012 г. по делу № А32-26340/2010 // СПС КонсультантПлюс.

пределах города-курорта Анапа, ничтожной сделкой в связи с тем, что у Администрации не было правомочий по распоряжению земельным участком, отнесенным к федеральной собственности в силу закона. Право собственности муниципального образования на земельный участок, переданный в аренду, было зарегистрировано в соответствии с Законом о передаче земель. Учитывая, что право на передачу спорного земельного участка в аренду у Администрации возникло бы со дня вступления Закона о передаче земель в законную силу, суд взыскал с ответчика

неосновательное обогащение за исключением периода до вступления указанного Закона в силу189.

Лица, которым земельные участки в границах курортов были переданы в частную собственность до вступления в силу Закона об исключении курортов из числа ООПТ, не имели и не имеют гарантий того, что эти сделки не будут впоследствии оспорены. Публичное образование, выступающее стороной в договоре, в том числе купли-продажи, может отказаться от выполнения своих обязательств в силу ничтожности сделки, и оспорить действительность договора в суде, если возникнет необходимость в использовании земельного участка в иных целях. Например, по иску новой администрации города Дербент был признан недействительным ряд договоров купли- продажи земельных участков, расположенных в границах курорта федерального значения

«Побережье Каспийского моря», заключенных предыдущей администрацией190.

Сделки с земельными участками в границах курортов федерального значения, совершенные неуполномоченными на то органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, в основном оспаривались территориальными управлениями Росимущества по субъектам РФ как уполномоченными органами на защиту прав Российской Федерации – собственника таких земель в силу указания закона. Также иски в суд с оспариванием подобных сделок подавались прокуратурой. В связи с принятием Закона о передаче земель суды стали отказывать в признании исковых требований федеральных органов государственной власти о признании недействительными договоров купли-продажи земельных участков на территории курортов федерального значения, заключенных субъектами РФ или муниципальными образованиями, и в аннулировании записей в ЕГРП, так как право собственности на них не принадлежит Российской Федерации и, следовательно, территориальные управления

189 См.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11 января 2010 г., постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2010 г. и Постановления ФАС Северо-Кавказского округа от 9 сентября 2010 г., Определение ВАС РФ от 27 декабря 2010 г. № ВАС-17341/10 по делу № А32-49871/2009-73/849 // СПС КонсультантПлюс.

190 См., напр.: Кассационные определения Верховного суда Республики Дагестан от 8 февраля 2012 г. по делу № 33- 3310/2012 г., от 15 февраля 2012 г. по делу № 33-549/2012 г., от 8 февраля 2012 г. по делу № 33-3652/2011; Апелляционные определения Верховного суда Республики Дагестан от 26 июня 2012 г. по делу № 33-1809/2012г.; от 26 июня 2012 г. по делу № 33-1920/2012. // http://ras.arbitr.ru/

Росимущества не относятся к числу лиц, чьи права и законные интересы нарушают зарегистрированные права на спорные земельные участки191.

В отношении отдельных договоров аренды администрации городов-курортов и уполномоченные на распоряжение ими в границах курортов федерального или регионального значения органы государственной власти РФ или субъектов РФ заключали соглашения о переводе прав и обязанностей по ним. Арбитражные суды заняли неоднозначную позицию в оценке их действительности. В настоящее время преобладающая точка зрения арбитражных судов заключается в том, что соглашения о передаче прав между публичными образованиями по

подобным договорам аренды являются ничтожными192. В некоторых случаях арбитражные суды

все же признают их действительными. Так, было признано действительным соглашение между территориальным управлением Росимущества по Краснодарскому краю (далее - Территориальное управление Росимущества) и администрацией г. Сочи о переводе на Российскую Федерацию прав и обязанностей арендодателя по договору аренды, заключенному между администрацией г. Сочи (арендодатель) и ООО «Газпромстройтеплица» (арендатор). Суд в своем решение указал, что в силу ст. 183 части I Гражданского кодекса РФ ничтожная сделка по распоряжению чужим имуществом, заключенная неуполномоченным лицом, может быть признана действительной уполномоченным лицом, в качестве которого в данном случае выступило Территориальное

управление Росимущества, подтвердившее арендные права арендатора на спорный участок193.

Представляется, что подход, при котором подобные соглашения признаются действительными и тем самым придают договорам аренды или иным договорам по предоставлению земельных участков законную силу, является более рациональным. Это могло бы гарантировать уверенность арендаторов и иных субъектов в своих правах и оградило бы их от неправильного понимания и применения государственными органами и органами местного самоуправления законодательства, а также от злоупотребления должностными лицами своими полномочиями.

Важным фактором при определении уполномоченного государственного органа по распоряжению землями в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны, находящимися в государственной или муниципальной собственности, является наличие у данной территории статуса курорта. В законодательстве не установлено, к ведению каких органов относится

191 См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2009 г. по делу № А32-7557/2008; Определение ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № ВАС-4546/10 // http://ras.arbitr.ru/

192 См.: Постановления 15 Арбитражного апелляционного суда от 19 августа 2013 г. № 15АП-7944/2013 по делу № А32-34247/2012, от 18 апреля 2012 г. № 15АП-2504/2012 по делу № А32-34751/2011 // http://ras.arbitr.ru/

193 См.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19 декабря 2008 г. по делу № А32-598/2008, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 10 апреля 2009 г. по тому же делу // http://ras.arbitr.ru/

территория, включенная в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны, но не признанная в установленном порядке курортом, и, соответственно, как разграничивается право государственной собственности на земельные участки в ее границах и какой орган уполномочен принимать решения об их предоставлении. После включения земель в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны, они становятся одними из наиболее благоприятных и престижных для проживания. Желание застроить эти земли будет повышаться, и их стоимость с развитием территории, особенно вблизи от природных лечебных ресурсов, будет увеличиваться. Неурегулированная застройка земель в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны может нанести ущерб природным лечебным ресурсам и возможностям развития территории. В целях предотвращения подобных негативных последствий при установлении границ округа санитарной (горно-санитарной) охраны необходимо выделять перспективные территории, предназначенные под санаторно-курортное строительство и определять органы государственной власти РФ или субъектов РФ или органы местного самоуправления, которые будут уполномочены приниматься решения о предоставлении таких земель и о порядке их застройки и развития инфраструктуры на них, а также принятия таких решений. Это позволит учесть частные и публичные интересы при использовании земель, а также тот факт, что впоследствии территория может не приобрести статус курорта, хотя будет использоваться как таковая.

Вопрос о возможности обладания землями курортов на том или ином праве в странах – участницах СНГ решается по-разному. Например, в Республике Беларусь прямо установлен запрет на предоставление земель оздоровительного назначения в частную собственности, в собственность иностранных государств и международных организаций (ст. 13 Кодекса Республики Беларусь о земле). В соответствии с ч. 1 ст. 26 Земельного кодекса Республики Казахстан, земли, занятые особо охраняемыми природными территориями оздоровительного назначения, находятся в государственной собственности. Однако закон не включает эти земли в число земель, которые не могут находиться в частной собственности. В Республике Таджикистан вопрос о возможности обладания землями оздоровительного назначения не ставится, так как все земли в соответствии со ст. 2 Земельного кодекса Республики Таджикистан от 13 декабря 1996 г., вся земля в Республике Таджикистан является исключительной собственностью государства. Однако специально устанавливается, что в пределах округов санитарной охраны запрещается предоставлять земельные участки в пользование тем предприятиям, учреждениям, организациям, деятельность которых несовместима с охраной природных лечебных свойств и благоприятных условий для отдыха населения.

Таким образом, земельные участки в границах курортов и земельные участки, отнесенные к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, могут предоставляться на любых правах в соответствии с общими нормами о предоставлении земельных участков. В отношении земель курортов не установлены требования, ограничивающие их в обороте, к кругу субъектов, которые могут обладать ими на праве собственности и иных правах, или регулирующие условия их оборота. Основным фактором при определении возможности получения земель курортов в пользование является непосредственная цель их использования, которая должна соответствовать целевому назначению земель особо охраняемых территорий и объектов и виду использования земель курортов. Ограничения по использованию земельных участков в границах курортов зависят от зоны или зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, в границы которых они входят, и от категории земель, к которой они относятся.

Закон о передаче земель предоставил субъектам РФ и муниципальным образованиям право собственности на земли курортов федерального значения с целью снятия ограничений на их развитие как центров туристической и рекреационной деятельности и муниципальных образований. Однако сделки, заключенные органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в отношении земельных участков в границах курортов федерального значения до вступления в силу Закона о передаче земель, являются ничтожными. Действие Закона о передаче земель не распространяется на земельные участки, которые одновременно расположены в границах иных ООПТ федерального значения, а также на земли, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности (например, земли лесного фонда).

Ограничение земель в границах ООПТ в обороте, распространявшееся на земли в границах курортов до их исключения из числа ООПТ, все еще влияет на правовой режим этих земель. Если земельные участки были предоставлены в частную собственность до декабря 2013 года, то решения об их предоставлении на праве собственности и договоры, заключенные на их основании, являются ничтожными. Споры об отказе в предоставлении земельных участков в частную собственность на основании требований о предоставлении земельных участков в частную собственность, поданных до исключения курортов из числа ООПТ, рассматриваются судами в соответствии с нормами, действовавшими на момент подачи заявления.

1.1.

<< | >>
Источник: Багаутдинова Сания Рустамовна. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КУРОРТОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва –2014. 2014

Еще по теме Особенность возникновения права собственности и иных прав на земельные участки на землях курортов:

  1. § 2. Особенности возникновения и осуществления права собственности на недвижимое имущество. Значение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
  2. НЕНАКАЗУЕМОЕ НАРУШЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ, УСЛОВНЫЕ И НЕСПЕЦИФИЦИРОВАННЫЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТ
  3. 13.Права собственности, пучок трав, спецификация прав собственности, теорема Коуза.
  4. 3.2.ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ
  5. § 3. Пользование земельным участком
  6. Право пожизненного наследуемого владения земельным участком
  7. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
  8. 5.2.1. Основные положения оценки земельных участков
  9. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком
  10. Право пожизненного наследуемого владения земельным участком
  11. Глава 20. Защита права собственности и других вещных прав