Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов

Организация исполнения и применения требований правовых актов, надзор и контроль за соблюдением законодательства, юрисдикционная и правоохранительная деятельность являются составными частями правовой системы233. Без действенного механизма реализации законодательство не сможет регулировать общественные отношения. В процессе реализации права выявляются все недостатки и достоинства избранной законодателем схемы правового регулирования. Действенность регулирования правового режима земель особо охраняемых территорий проявляется в конкретности и категоричности норм права, устанавливающих режим этих земель и расположенных на них объектов, принимаемых государством мерах по их реализации, обязанностей субъектов права собственности и иных прав на землю, мер юридической

ответственности за их нарушение, или в отсутствии ясности правового регулирования.

О.С. Колбасов в содержание государственного управления в области охраны природы включал следующие виды деятельности: издание подзаконных нормативных правовых актов и актов применения права; изучение и учет состояние и использования природных ресурсов, природных комплексов и окружающей природной среды; планирование рационального использования, сохранения, восстановления и улучшения всех видов природных богатств и природной среды в целом; осуществление оперативных хозяйственных, исполнительно- распорядительных мер, связанных с выполнением задач охраны природы; контроль и надзор за

выполнением законов; борьба с правонарушениями234. В содержание государственного управления

землями можно также включить данные виды деятельности с учетом специфики управления данным видом природного ресурса.

Государственное управление землями в советской научной юридической литературе определялось как «деятельность государства по организации использования и охраны земли как важнейшего природного объекта, являющегося также объектом права государственной собственности и права землепользования» 235 и признавалось важным элементом правового режима

земель236. Приведенное определение также отражает понятие государственного управления

233 См.: Боголюбов С.А. Проблемы реализации права собственности на природные ресурсы // Доступ из: СПС КонсультантПлюс. Цит. по: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962; Боголюбов С.А. Главное – прогнозирование реализации экологической политики

// Доступ из: СПС КонсультантПлюс.

234 См.: Колбасов О.С. Экология: политика – право: Правовая охрана природы в СССР. М.: Наука, 1976. С. 176.

235 Общая теория советского земельного права. С. 210.

236 См.: Там же. С. 209.

землями в настоящее время. Применительно к каждой категории земель в содержание управления ими должны включаться свои особенности, отражающее место данной категории или вида земель, как в системе общественных отношений, так в охране окружающей природной среды237.

Для земель территорий курортов данные особенности должны вытекать из того, что они являются частью курорта как особо охраняемой территории независимо от их принадлежности к той или иной категории земель. Кроме того, для земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, должны существовать свои особенности управления. Управление этими землями должно быть направлено, в первую очередь, на обеспечение их рационального использования и их охрану, так как от этого зависит состояние и охрана природных лечебных ресурсов курортов. Это должно находить свое отражение при осуществлении отдельных функций управления. Так, определенную роль в экономическом стимулировании природопользователей к использованию природных ресурсов в границах курортов наиболее рациональным и эффективным образом должно играть налогообложение этих земель исходя из их кадастровой оценки.

В сфере использования и охраны земель курортов можно выделить, например, следующие функции государственного управления: территориальное планирование использования и охраны земель; формирование земельных участков; перевод земель из одной категории в другую; инвентаризация земель; государственный кадастровый учет земельных участков, округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны; ведение государственного реестра курортного фонда; предоставление земельных участков; государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними; кадастровая оценка земель курортов и установление земельного налога; обеспечение охраны земель курортов; мониторинг состояния земель курортов; изъятие земельных участков в случае их нецелевого использования. Особое место среди функций государственного управления занимают земельный надзор и контроль.

Однако в силу того, что при осуществлении не всех функций управления учитываются особенности земель территорий курортов и земель курортов, в данной работе будут описаны лишь те, которые помогут отразить эти особенности и дать характеристику правовому режиму земель курортов. Так, например, образование новых земельных участков на данных землях осуществляется так же, как и в отношении иных категорий земель. Оно не зависит, например, от границ округа или зон санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, хотя в городах-курортах

237 См.: Общая теория советского земельного права. С. 211.

при образовании земельных участков должны учитываться предельные размеры земельных участков, установленные в градостроительных регламентах.

Курорты могут находиться в ведении органов государственной власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления. Функции управления могут осуществляться только федеральными органами государственной власти либо как федеральными, так и региональными органами власти и органами местного самоуправления. Например, ведение государственного учета земель курортов является функцией исключительно федеральных органов государственной власти; предоставление земель курортов осуществляется уполномоченными органами государственной власти РФ, субъекта РФ или органами местного самоуправления, в зависимости от того, отнесен ли курорт к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения.

В целях устойчивого развития территории РФ, субъектов РФ и муниципальных образований должны разрабатываться территориальные комплексные схемы, схемы функционального зонирования, схемы землеустройства, проекты районной планировки и генеральные планы развития территорий. При подготовке схем территориального планирования РФ и субъектов РФ в материалах по обоснованию схем территориального планирования РФ в виде карт должны учитываться округа санитарной (горно-санитарной) охраны как зоны с особыми условиями использования территорий (абз. д. п 3. ч. 9 ст. 10, абз. д. п. 2 ч. 9 ст. 14 Градостроительного кодекса РФ, п. 7 Положения об округах санитарной охраны курортов федерального значения). Во-первых, на территории курортов не должна планироваться деятельность, которая противоречит целям создания этих особо охраняемых территорий и способная нанести вред природным лечебных ресурсам. Также должны учитываться запреты или ограничения на осуществление определенных видов деятельности в зонах санитарной (горно-санитарной) охраны. Так, например, в границах второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны не допускается строительство новых и расширение действующих промышленных объектов, строительство животноводческих и птицеводческих комплексов и ферм, устройство навозохранилищ (абз. 1, 2 пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов федерального значения). Большую роль в охране земель курортов и природных лечебных ресурсов курортов федерального значения играла норма ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, запрещавшая их предоставление и использование для осуществления тех видов деятельности, которые способны нанести огромный ущерб окружающей среде курорта.

На основании изученных материалов, размещенных на сайтах органов государственной власти субъектов РФ, можно сделать вывод, что наличие курортов на территории субъектов РФ и

расположение границ их округов санитарной (горно-санитарной) охраны находит отражение во многих схемах территориального планирования субъектов РФ или в их проектах238.

При подготовке документов территориального планирования государственными органами и органами местного самоуправления должна использоваться информация об округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны и о прохождении их границ, которая должна содержаться в государственном кадастре недвижимости. В государственный кадастр недвижимости должны вноситься следующие сведения об округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны: их индивидуальные обозначения (вид, тип, номер, индекс и тому подобное); описание местоположения границ таких зон; наименования органов государственной власти или органов местного самоуправления, принявших решения об установлении таких зон; реквизиты решений органов государственной власти или органов местного самоуправления об установлении или изменении таких зон и источники официального опубликования этих решений; содержание ограничений использования объектов недвижимости в пределах таких зон, если такими зонами являются зоны с особыми условиями использования территорий (ст. 10 Закона о кадастре недвижимости). В соответствии с п. 13 Положения об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости, утвержденного постановлением Правительства

РФ от 18 августа 2008 г. № 618239, обязанность предоставить в орган кадастрового учета

информацию о зонах с особыми условиями использования территорий возложена на орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение об установлении или изменении границ таких зон. Данная информация должна включать в себя выписку из решения об установлении или изменении границ, перечень координат характерных точек границ в установленной системе координат, перечень ограничений прав в границах зон либо документ, содержащий реквизиты правового акта, предусматривающего такие ограничения, и документ, описывающий местоположение установленной границы зоны с особыми условиями использования территорий (абз. 2 пп. 3 п. 14 Приказа Минэкономразвития России от 4 февраля

2010 г. № 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости»240).

238 См., напр.: Картографический материал к схеме территориального планирования Республики Татарстан http://minstroy.tatarstan.ru/rus/shema.htm?page=1; картографический материал к схеме территориального планирования Краснодарского края http://admkrai.krasnodar.ru/content/section/879/detail/27992/; картографический материал к Проекту Схемы территориального планирования Республики Башкортостан http://gosstroy.bashkortostanru/arch/skhema- territorialnogo-planirovaniya-respubliki-bashkortostan.php

239 Постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. № 618 «Об информационном взаимодействии при ведении

государственного кадастра недвижимости» (вместе с «Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости») // СЗ РФ, 2008, № 34, ст. 3927.

240 Приказ Минэкономразвития РФ от 4 февраля 2010 г. № 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости» // Российская газета, № 75, 09.04.2010.

Предоставлять информацию об округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения обязано Правительство РФ как орган, уполномоченный утверждать границы и режим таких зон. Утверждение границ и режима округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов регионального и местного значения является полномочием исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Например, в Республике Башкортостан подобным полномочием наделено Правительство Республики Башкортостан (п. 7 Положения об округах охраны курортов республиканского значения в Республике Башкортостан); в Амурской области данное полномочие осуществляет Губернатор области (абз. 4 ст. 10 Закона Амурской области от 2 мая 2007 г. № 329-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях

Амурской области»241).

Информация о прохождении границ должна указываться, в том числе, на публичной кадастровой карте, хотя на практике она отражается не всегда. Так, для курортов Ейск, Кисловодск, Пятигорск округа санитарной (горно-санитарной) охраны обозначены на карте в виде зон с особыми условиями использования территории. Однако, например, информация об их наличии для курортов Сочи, Анапа, Якты Куль не отражается. Исходя из изученной судебной практики, сведения об ограничениях использования земельных участков в виде наложения на них зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны часто не указываются в государственном кадастре недвижимости и в документах на земельные участки, что расценивается землепользователями как отсутствие ограничений по использованию земельного участка, и приводит к нарушениям законодательства при использовании земельного участка. Государственный кадастр недвижимости также играет существенную роль в учете и налогообложении земельных участков курортов.

В целях создания новых и расширения существующих ООПТ органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, на которых предполагается создать ООПТ. Исключение курортов из числа ООПТ сделало невозможным осуществление резервирования земель для создания курортов. Несмотря на то, что, исходя из информации справочно-правовых систем, резервирование земель специально в целях создания курортов проводилось в Краснодарском крае единственный раз242, нормативное регулирование

241 Закон Амурской области от 2 мая 2007 г. № 329-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях Амурской области» // Вестник администрации Амурской области, № 5, 2007.

242 Распоряжение главы администрации Краснодарского края от 2 августа 2006 г. № 677-р «О резервировании земельного участка для государственных нужд Краснодарского края для создания курорта регионального значения в муниципальном образовании Щербиновский район» (вместе со «Списком собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных в границах зарезервированного земельного

резервирования земельных участков для создания курортов необходимо. Оно потенциально позволит обеспечить сохранение наиболее подходящих для осуществления санаторно-курортного лечения земельных участков и недопущение их предоставления в иных целях, чем санаторно- курортное лечение, их застройки или иного использования, которое может сделать их непригодными для организации санаторно-курортного лечения. В связи с этим в законодательство необходимо внести изменение, указывающее на возможность резервирования земель в целях создания курортов или отдельных земельных участков в целях их предоставления для организации санаторно-курортного лечения и отдыха.

Перевод земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов является важной гарантией постоянного использования земельных участков в целях организации санаторно-курортного лечения и не предоставления их для осуществления деятельности, которая не совместима с лечебно-оздоровительной деятельностью и с охраной природных лечебных ресурсов. Однако, как было указано выше, законодательством даже не установлено требование об обязательном переводе земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов при их предоставлении или их использовании в целях санаторно-курортного лечения. При этом в законодательстве закреплен единственный случай перевода земельных участков в данную категорию земель в силу указания закона: земельные участки считаются переведенными в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов с момента установления границ туристско-рекреационной особой экономической зоны (ч. 3 ст. 10 Закона о переводе земель). В соответствии с ч. 2.1 ст. 10 Федерального закона от 22 июле 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых

экономических зонах в Российской Федерации»243 (далее – Закон об особых экономических зонах)

под туристско-рекреационной деятельностью понимается туристическая деятельность и организация отдыха граждан, а также деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний. В подобных особых экономических зонах создаются не только курорты, в границах которых работают санаторно-курортные организации, использующие природные лечебные ресурсы, но и так называемые горнолыжные курорты, то есть оборудованные горнолыжные трассы с различными объектами инфраструктуры. В связи с этим может возникнуть затруднение с определением того, к какому виду земель из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов должны относиться земельные участки, расположенные в границах этих особых экономических зон. Как было указано выше, представляется, что земельные

участка») // Кубанские новости, № 119, 09.08.2006. СПС КонсультантПлюс.

243 Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 30 (ч. II), ст. 3127.

участки, используемые для размещения горнолыжных комплексов, должны относиться к землям рекреационного назначения, и земельные участки, используемые санаторно-курортными организациями, должны относиться к землям курортов.

При применении нормы ч. 2.1 ст. 10 Закона о переводе земель необходимо учитывать, что если земельный участок, вошедший в туристско-рекреационную особую экономическую зону, расположен в границах населенного пункта, его целевое назначение может быть изменено только путем установления новых границ этого населенного пункта, но при его использовании должен учитываться правовой режим такой зоны.

Инвентаризация земель осуществляется для выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель (ч. 1 ст. 13 Закона о землеустройстве). Данная функция управления способствует кадастровому учету и кадастровой оценке земельных участков. В границах курортов федерального значения инвентаризация, в частности, осуществляется для определения земельных участков, подлежащих передаче в собственность субъектов РФ или муниципальных образований в соответствии с Законом о передаче земель. На основании результатов инвентаризации земель создаются перечни земельных участков, являющиеся собственностью субъектов РФ или муниципальных образований в силу указания Закона о передаче земель, которые затем передаются в Росимущество.

Инвентаризация земель территорий курортов, расположенных на юге России (Северо- Кавказский федеральный округ, Краснодарский край, Республика Адыгея) в настоящее время имеет особое значение. В ходе нее определяются земли, которые будут включены в будущие туристско-рекреационные особые экономические зоны и переданы ОАО «Курорты Северного Кавказа» в целях развития этих территорий путем создания новых курортов или модернизации уже существующих там курортов244.

Функция предоставления земельных участков играет решающую роль в охране природных

лечебных ресурсов курортов, так как именно при предоставлении земельных участков определяется их разрешенное использование. Если у курорта имеется генеральный план или был разработан градостроительный регламент, то определение разрешенного использования земельного участка в меньшей степени зависит от усмотрения органов государственной власти или

244 См. также: Инвентаризацию земли курортов федерального значения проведут на Кубани // http://otdih.nakubani.ru/ofitsialnie-novosti-kubani/2008-12-12-inventarizatsiyu-zemli-kurortov-federalnogo-znacheniya- provedut-na-kubani/; В Кабардино-Балкарии создадут госкомитет по курортам и туризму // http://www.contrasterra.ru/news/15218; В Ингушетии ускорится процесс инвентаризации курортных земель // http://www.otantravel.kz/partners/v-ingushetii-uskoritsya-process-inventarizacii-kurortnyh-zemel. Просмотр от 25.02.2014.

органа местного самоуправления, так как при их утверждении должны были приниматься во внимание требования Закона о лечебно-оздоровительных местностях и Положения об округах охраны курортов федерального значения о порядке использования земель в границах соответствующей зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. Если генеральный план или градостроительный регламент не были разработаны, то при предоставлении земельного участка и определении его разрешенного использования также должны учитываться вышеуказанные требования, однако при этом более вероятно злоупотребление полномочиями уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В городах-курортах учесть вышеуказанные требования ввиду того, что они являются полноценными населенными пунктами, намного затруднительнее, нежели на обычных курортах. В связи с этим при разработке генеральных планов поселений, в которые включены данные курорты, наибольшее внимание должно уделяться отражению таких требований при градостроительном зонировании, в правилах землепользования и застройки и в градостроительных регламентах.

Экономическое стимулирование природопользователей играет существенную роль в государственном регулировании использования природных ресурсов245, особенно при осуществлении различных видов хозяйственной деятельности в особо охраняемых территориях. Пополнение бюджетов муниципальных образований осуществляется в основном за счет земельного налога. Однако определение размера земельного налога должно преследовать не только цель пополнения бюджета, но и стимулировать к использованию земельного участка строго

в соответствии с целевым назначением и к осуществлению хозяйственной деятельности с использованием малоотходных или безотходных технологий.

Для исчисления земельного налога проводится кадастровая оценка земель. Государственная кадастровая оценка земель должна проводиться не реже 1 раза в 5 лет (п. 3 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от

8 апреля 2000 г. № 316246). Результаты кадастровой оценки подлежат утверждению по

представлению территориальных органов Росреестра в порядке, установленном государственными органами власти субъектов РФ, и могут применяться в целях налогообложения только после такого утверждения. В целях проведения кадастровой оценки земель особо охраняемых территорий и объектов эти земли были разделены на 2 группы. К первой группе были отнесены

245 См. подробнее: Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М.: Издательство Зерцало, 2000.

246 Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. № 316 «Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель» // СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1709.

земли ООПТ (за исключением земель в составе земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), земли природоохранного назначения, земли пригородных зеленых зон, земли историко- культурного назначения, земельные участки, на которых находятся учебно-туристические тропы, трассы, особо ценные земли. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов наряду с землями рекреационного назначения (за исключением земель пригородных зеленых зон и земельных участков, на которых находятся учебно-туристические тропы и трассы) были отнесены

ко второй группе. Для их оценки были разработаны специальные методики247. Впервые оценка

данных земель проводилась в 2004 – 2006 гг. Второй этап был проведен в 2008 – 2010 гг.

В то же время по данной методике оценивались только земельные участки, отнесенные к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Оценка земельных участков из состава других категорий земель в границах курортов осуществляется в соответствии с методикой, утвержденной для соответствующей категории земель. Кадастровая оценка земель в городах- курортах проводилась по методике, предусмотренной для проведения кадастровой оценки земель населенных пунктов. В результате при установлении кадастровой стоимости не учитывается факт включения земельного участка в границы курорта.

Экономическое стимулирование предприятий к изменению профиля или выносу производства за границы курорта осуществляется только в рамках установления платежей за загрязнение окружающей среды курортов путем применения специального дополнительного коэффициента 2 (п. 2 постановления Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты,

размещение отходов производства и потребления»248). Необходимо отметить, что применение

дополнительного коэффициента не предусматривается в том случае, если территория не признана курортом в установленном порядке, и установлены только границы округа санитарной (горно-

247 Временная методика государственной кадастровой оценки земель особо охраняемых территорий и объектов, утвержденной Федеральной службой земельного кадастра России 4 февраля 2004 г. // http://www.to54.rosreestr.ru/kadastr/cadastral_estimation/npa_kadastr/ - сайт Росрестра по Новосибирской обл.; Технические указания по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов, утвержденные Федеральной службой земельного кадастра России 19 февраля 2004 г. // сайт Росрестра по Новосибирской обл.: http://www.to54.rosreestr.ru/kadastr/cadastral_estimation/npa_kadastr/; Приказ Минэкономразвития РФ от 23 июня 2005 г. № 138 «Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов» // Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс; Распоряжение Минимущества РФ от 6 марта 2002 г. № 568-р «Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости земельных участков» // Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.

248 См.: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» // СЗ РФ, 2003, № 25, ст. 2528.

санитарной) охраны. Применение дополнительного коэффициента в случае установления округа санитарной (горно-санитарной) охраны позволит оградить природные лечебные ресурсы, которые ничем не отличаются от природных лечебных ресурсов, расположенных в границах территорий, уже признанных курортами.

При определении земельного налога кадастровая стоимость земельного участка должна умножаться на ставку земельного налога, которая зависит от категории земель и цели использования земель. Однако тот факт, что хозяйственная деятельность, запрещенная или ограниченная к осуществлению в границах курорта и негативно влияющая на его окружающую среду, осуществляется в границах курорта, не принимается во внимание при установлении размера налога. Очевидно, что установление одних только запретов не позволяет добиться соблюдения правового режима земель курортов и земель территорий курортов. Введение специальных повышенных ставок земельного налога при использовании земельных участков для осуществления хозяйственной деятельности, причиняющей вред окружающей среде курорта и его природным лечебным ресурсам, может способствовать выносу предприятий, перепрофилированию их деятельности или внедрению малоотходных и безотходных технологий. Возможно, что при установлении кадастровой стоимости нет необходимости учитывать включение земельного участка в границы курорта, однако использование земельного участка не в соответствии с целями существования курорта или такими способами, которые приводят к причинению вреда его окружающей среде и природным лечебным ресурсам, должны учитываться при определении размера земельного налога.

Так как кадастровая оценка проводится в отношении каждого земельного участка, кадастровой оценке земель курортов должен способствовать государственный учет земель курортов. Государственный учет земель осуществляется в рамках ведения государственного кадастра недвижимости в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О

государственном кадастре недвижимости»249 (далее – Закон о кадастре недвижимости). Для

государственного учета земель курортов особое значение имеет внесение сведений в государственный кадастр недвижимости об округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны, их границах и о земельных участках, которые находятся в их границах. Кроме того, чтобы оценка земельного участка осуществлялась именно как земельного участка, отнесенного к землям курортов, необходимо его включение в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. Однако в государственном кадастре недвижимости не указывается вид земель, к

249 Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СЗ РФ, 2007, № 31, ст. 4017.

которому относится земельный участок, а указывается только его разрешенное использование. Земельный участок из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов в границах курорта может быть предоставлен не только санаторно-курортной организации, но и, например, пансионату или детскому лагерю. Для этих земельных участков предусмотрен свой вид земель – земли рекреационного назначения. Кроме того, в границах курортов могут располагаться иные объекты, в целях охраны которых создаются другие особо охраняемых территории (например, усадьбы). Таким образом, для определения вида земель органы государственной власти, органы местного самоуправления и суды должны каждый раз решать вопрос исходя из разрешенного использования земельного участка. Представляется, что для уменьшения фактора субъективного усмотрения информация о виде земель должна указываться в государственном кадастре недвижимости наряду с его категорией земель, что важно для определения возможных целей его использования, а также важно для кадастровой оценки земель курортов.

При рассмотрении вопроса учета земель курортов необходимо рассмотреть такую функцию управления, как ведение государственного реестра курортного фонда РФ. Ведение государственного учета курортного фонда РФ и государственных реестров курортного фонда РФ, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, включая санаторно-курортные организации, отнесено к полномочиям Министерства здравоохранения РФ (п. 5.5.9 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации). В субъектах РФ должны вестись также свои реестры лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения. В соответствии с Приказом Минздравсоцразвития РФ от 6 августа 2007 г. № 522 «О ведении

государственного Реестра курортного фонда Российской Федерации»250, которым утвержден

Порядок ведения государственного реестра курортного фонда Российской Федерации (далее – Порядок ведения реестра курортного фонда), данный реестр должен включать сведения о лечебно- оздоровительных местностях и курортах федерального, регионального и местного значения, сведения о нормативно-правовой основе функционирования курорта, об округе санитарной (горно- санитарной) охраны (решение, которым он утвержден), об общей площади в границах землеотвода (п. 5.2.3, 5.2.5, 5.2.6 Порядка ведения реестра курортного фонда). Сведения о санаторно-курортных организациях должны содержать информацию о площади земельных участков, находящихся в их пользовании, и о правоустанавливающих документах на них.

250 Приказ Минздравсоцразвития РФ от 6 августа 2007 г. № 522 «О ведении государственного Реестра курортного Фонда Российской Федерации» // БНА ФОИВ, № 45, 05.11.2007.

Реестр курортов и лечебно-оздоровительных местностей представлен на сайте, находящемся в ведении Минздрава России251. Однако информация, которая содержится на данном сайте, не совсем точна. В Реестре не указывается, к курорту какого значения отнесена особо охраняемая территория, акты, в соответствии с которыми утверждены ее границы и границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны. В Реестр включены не только лечебно-оздоровительные местности и курорты, но и территории, в отношении которых лишь утверждены границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны или которые принято называть курортами. Например, к

курортам, находящимся в Республике Татарстан, отнесен санаторий «Васильевский», хотя, исходя из информации, содержащейся в справочно-правовых системах и сети Интернет, в отношении данной территории не утверждены границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны и нет акта, в соответствии с которым она была признана курортом. Хотя практики обращения к данному реестру при определении того, признана ли территория курортом, не было, он как государственный информационный ресурс должен обладать качеством достоверности.

Реестр является документом, по своей сути во многом схожим с кадастром. В связи с этим к нему применимы те же принципы ведения, одним из которых является публичная достоверность. При определении правового режима земель определяющую роль играет тот факт, включены ли они в округ санитарной (горно-санитарной) охраны, признана ли территория курортом в установленном порядке, каковы ее границы. Обращение к реестру курортов, в котором должны содержаться данные сведения, могло бы помочь при определении правового режима земельных участков, в конкретизации прав субъектов по их использованию, а также в определении того, к компетенции каких государственных органов или органов местного самоуправления относится управление определенным курортом и его землями.

В субъектах РФ вопрос о порядке ведения реестра курортов решается по-разному. Например, в Республике Башкортостан реестр курортов являлся одним из разделов реестра ООПТ, который ведется Министерством природопользования и экологии Республики Башкортостан. В реестр ООПТ была включена информация как о курортах, так и об округах горно-санитарной охраны санаториев. В отношении каждого курорта в реестре указывалось его значение, была приведена информация об актах, регулирующих его функционирование, о его местоположении, площади

земель, землепользователях, зонировании территории252. Сведения о лечебно-оздоровительных

местностях и курортах сохранились на официальном портале Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан в составе реестра ООПТ Республики Башкортостан 2010

251 См.: http://kurort.rosminzdrav.ru/

252 См.: http://www.mprrb.ru/republic/protected/resort/;

года253. Хотя в настоящее время функция по ведению реестра курортов передана в ведение Министерства здравоохранения Республики Башкортостан, на сайте данного государственного органа информация о курортах республиканского значения не представлена.

Официальные данные о количестве лечебно-оздоровительных местностей и курортов, об общей площади их земель в России в целом, по каждому субъекту РФ, о ее распределении по субъектам права собственности между РФ, содержатся в ежегодно публикуемом на сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии Справочнике

«Земельный фонд Российской Федерации», а также в Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации. В настоящий момент на сайте имеется доступ к Справочникам за 2009 – 2012 годы, к Государственному (национальному) докладу за 2005 – 2007, 2009 – 2012 годы.

В этих документах указаны данные о площади земель, отнесенных к определенным категориям и видам земель, в том числе о площади земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Информация о площади территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов отсутствует. Следует отметить, что, во-первых, в Справочнике и Докладах приведены суммарные данные по количеству лечебно-оздоровительных местностей и курортов, и, во-вторых, исходя из данных о количестве курортов и лечебно-оздоровительных местностей по субъектам РФ, суммированы как те, которые признаны курортами в установленном порядке (о которых приняты положения, придающие им статус курорта или лечебно-оздоровительной местности, и утверждены границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны), так и те, в отношении которых утверждены только границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны или только положения о них. Кроме того, в качестве земель курортов не учитываются земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов и предоставленные санаторно-курортным организациям для санаторно-курортного лечения. Данную информацию можно представить следующим образом:

Год 2005 2006 2007 2009 2010 2011 2012
Наименование
Общая площадь

ООТ*

более 200

млн. га

более 200

млн. га

более 200

млн. га

более 200

млн. га

более 200

млн. га

более 200

млн. га

нет

данных

Площадь земель

ООТ

34,2 млн.

га.

34 млн. га. 34,4 млн.

га.

34,8 млн.

га.

34, 9 млн.

га

36, 5 млн.

га

46,1 млн.

га

253 https://ecology.bashkortostan.ru/activity/15382/?sphrase_id=22288

Количество ООПТ нет

данных

нет данных нет данных 1 681 шт. 1 774 шт. 1 774 шт. 1 795 шт.
Площадь земель

ООПТ

34 млн. га. 34 млн. га. 34,2 млн. га. 34,6 млн.

га

34, 7 млн.

га

36,3 млн.

га

45, 8 млн. га
Количество леч.-озд.

м. и к.**

нет

данных

нет данных нет данных 1 170 шт. 1 202 шт. 1 168 шт. 1 170 шт.
Площадь земель

леч.-озд. м. и к.

31,1 тыс.

га

30,7 тыс. га 30,7 тыс. га. 31 тыс. га 31,1 тыс.

га

32 тыс. га. 32,4 тыс. га
Государственная и

муниципальная собственность на земли леч.-озд. м. и к.

нет

данных

нет данных нет данных 30,7 тыс.

га

30, 8 тыс.

га

31,8 тыс. га 32,1 тыс. га
Частная

собственность на земли леч.-озд. м. и к. (юр. лица)

нет

данных

нет данных нет данных 0,3 тыс. га. 0,3 тыс. га. 0,2 тыс. га 0,3 тыс. га
* - особо охраняемые территории и объекты

** - лечебно-оздоровительные местности и курорты

Таким образом, количество ООПТ и площадь земель ООПТ оставались прежними или стабильно увеличивались. В результате создания новых ООПТ и перевода земель, в том числе земель запаса, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в 2012 году площадь земель ООПТ увеличилась на 9,6 млн. га 254. Изменение количества лечебно-оздоровительных местностей и курортов (их уменьшение или увеличение) в статистических отчетах не объясняется, в то же время площадь этих земель имеет небольшую тенденцию к увеличению. Возможно, что это связано с переводом земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов или внесением сведений о них в государственный кадастр недвижимости.

В целях поддержания и развития отечественных курортов и санаторно-курортного лечения разрабатываются специальные программы или же отдельные элементы по поддержанию курортов предусматриваются в программах, посвященных развитию какого-либо региона РФ в целом (например, в Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. №

254 Государственный (национальный) доклад о состоянии земель в Российской Федерации в 2012 году.

1485-р255 (далее – Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа)). Программы могут быть посвящены развитию всех курортов федерального значения256, отдельных курортов федерального значения (региона Кавминвод257 и Сочи в связи с Олимпийскими играми258) или курортов регионального значения. В них могут быть предусмотрены некоторые мероприятия по развитию инфраструктуры. Целью большинства из них является развитие курортов с точки зрения модернизации инфраструктуры и улучшения

санаторно-курортного обслуживания, обновления объектов, необходимых для эксплуатации природных лечебных ресурсов259. В некоторых из программ, посвященных развитию отдельных курортов, регулируется порядок переселения проживающего в границах зон санитарной (горно- санитарной) охраны курортов населения260. Специальных мер по охране земель курортов в них не предусматривается, хотя в некоторых из них отмечается, что земли на курортах подвержены различным негативным процессам. Например, в Стратегии социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа указывается, что в Ставропольском крае процессы речной эрозии достигают значительных масштабов в весенний период при прохождении селевых паводков и сходе снежных лавин в пределах особо охраняемого эколого-курортного района (Кавказские Минеральные Воды) и проявляются в размыве незащищенных берегов и земляных дамб (Раздел II параграф 3 «Природно-ресурсный потенциал»). Специальных программ на федеральном уровне по охране всех земель или земель особо охраняемых территорий в настоящее

255 Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 6 сентября 2010 г. № 1485-р // СЗ РФ, 2010, № 40, ст. 5107.

256 Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 101 «О Федеральной целевой программе "Развитие курортов федерального значения"» // СЗ РФ, 1996, № 6, ст. 589.

257 Постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1063 «О Федеральной программе "Развитие особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод"» // САПП РФ, 29.11.1993, № 48, ст. 4688; Утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 24 августа 2002 г. № 630 «Об изменении, приостановлении действия и признании утратившими силу некоторых актов Правительства

Российской Федерации в связи с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ, 2002, № 35,

ст. 3382.

258 Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 991 «О программе строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта» (вместе с «Программой строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта») // СЗ РФ, 2008, № 2, ст. 113.

259 См., напр.: Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 23 декабря 2002 г. № 372 «О Программе развития санаторно-курортной системы Республики Башкортостан на 2002 - 2010 годы» // Ведомости

Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 2003, № 2(158), ст. 83 (опубликовано без Программы); Постановление Правительства Ставропольского края от 20 июля 2011 «О краевой целевой программе "Развитие курортов и туризма в Ставропольском крае на 2012 - 2016 годы"» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 15.12.2011, № 35, ст. 9524.

260 См., напр.: Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 10 ноября 2000 г. № 316 «О программе комплексного развития курорта "Красноусольск" на 2000 - 2005 годы» (вместе с «Планом мероприятий

второй очереди застройки и благоустройства курорта "Красноусольск"», «Планом переселения жителей правобережной части поселка заречный Гафурийского района за пределы зоны санитарной охраны курорта "Красноусольск"») // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 2000, № 18 (120), ст. 1386.

время не действует. Государственная программа «Охрана окружающей среды на 2012 - 2020 годы» также не предусматривает специальных мероприятий по охране земель или почв.

Мониторинг земель курортов и мониторинг земель особо охраняемых территорий в целом осуществляется в рамках государственного экологического мониторинга и государственного мониторинга земель. В качестве единственного примера по осуществлению специального мониторинга земель курортов можно указать на регион Кавминвод, где с 1994 года ФГБУ государственным центром агрохимической службы «Ставропольский» проводится агроэкологический мониторинг на землях сельскохозяйственного назначения. Его проведение стало необходимым в силу того, что в этом регионе интенсивно осуществляется сельскохозяйственное производство, особенно в районах городов-курортов, так как там возникает основной спрос на сельскохозяйственную продукцию из-за большого количества отдыхающих и населения. При этом большая часть земель региона по своим природно-климатическим условиям и рельефу подвержена водной и ветровой эрозии, и имеется тенденция засоления и осолонцевания, подтопления и загрязнения почв различными токсикантами. По результатам мониторинга

«разрабатываются рекомендации по оперативным агротехническим мероприятиям, внедрению экологически безопасных агротехнологий, государственному контролю и надзору в области безопасного обращения с пестицидами с целью снижения загрязнения токсичными веществами земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения экологически чистыми продуктами

питания санаторно-курортных здравниц и населения»261. Однако мониторинг земель Кавминвод

проводится не в соответствии с Положением о комплексном мониторинге состояния окружающей среды в особо охраняемом эколого-курортном регионе – Кавказских Минеральных Водах, утвержденном Приказом Минприроды РФ от 24 февраля 1995 г. № 72 262, а по инициативе Администрации региона Кавминвод.

Особое значение для охраны земель курортов и их целевого использования играют государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль. Хотя в научной литературе нет единого мнения о месте государственного надзора за использованием отдельных природных ресурсов в системе государственного экологического надзора263, в настоящей работе

261 См.: http://www.regionkmv.ru/projects/ecology.html

262 Приказ Минприроды РФ от 24 февраля 1995 г. № 72 «Об утверждении Положения о комплексном мониторинге состояния окружающей среды в особо охраняемом эколого-курортном регионе – Кавказских Минеральных Водах» //

Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.

263 Подробнее о государственном экологическом надзоре (контроле) см.: Боголюбова С.А. Актуальные проблемы экологического права: Учебник для магистров. Науч.-практ. изд. -М.: Юрайт, 2011. С. 151 – 158; Заславская Н.М. Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... канд.

государственный земельный надзор будет рассматриваться исходя из положений ч. 2 ст. 65 Закона об охране окружающей среды, включающей его в число видов государственного экологического надзора.

В научной эколого-правовой литературе советского периода экологический контроль понимался в нескольких аспектах: как система видов контроля; как составная часть правовой охраны природы; как функция государственного управления в области охраны природы и рационального использования природных ресурсов; как элемент механизма управления качеством окружающей природной среды; как гарантия эффективности выполнения природоохранительной

нормы264. Данные положение можно признать действительными и в отношении современного

государственного экологического надзора и государственного земельного надзора.

Как составная часть правовой охраны окружающей среды курортов, государственный земельный надзор на курортах представляет собой систему мероприятий, направленных на организацию наблюдения за рациональным и целевым использованием земель курортов, а также за соблюдением требований, запрещающих или ограничивающих осуществление определенных видов деятельности на землях территорий курортов и землях курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов.

Государственный земельный надзор как функцию государственного управления, как и экологический контроль, можно определить как систему действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в определенных целях265.

Государственный земельный надзор является важной гарантией выполнения требований по

порядку использования земель, в том числе собственниками земельных участков, и способом обеспечения реализации всех других функций управления землями. В этом смысле он также обеспечивает соблюдение экологических требований по порядку использования земель, направленных на охрану природных лечебных ресурсов и окружающей среды курорта, то есть выступает элементом управления качеством окружающей среды.

юрид. наук. М., 2010; Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора). – М.: Триумф, 2012.

264 См.: Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. проф. В.В. Петрова. – М.: Юрид. лит., 1988. С.127 – 128; Петров В.В. Экология и право. М., Юрид. лит. 1981. С. 125; Голиченков А.К.

Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дисс. ... док. юрид. наук. М., 1992. С.

14 – 15.

265 См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора).М., 2012. С. 14. Цит. по: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф. дисс. ... док. юрид. наук. М., 1992. С. 14 – 15.

В границах курортов федерального значения государственный земельный надзор осуществлялся уполномоченными органами исполнительной власти РФ в соответствии с Положением о государственном надзоре в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 1391 «О государственном надзоре в области охраны и использования

особо охраняемых природных территорий федерального значения»266 (далее – Положение о

надзоре в ООПТ). Надзор за использованием земель курортов федерального значения относился к полномочиям Росприроднадзора и осуществлялся им в рамках федерального государственного экологического надзора. В настоящее время государственный земельный надзор на курортах осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О

государственном земельном надзоре»267.

Региональный государственный надзор за соблюдением правового режима земельных участков в границах курортов осуществляется уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ. Например, в Республике Татарстан таким органом является Министерство лесного хозяйства Республики Татарстан268, которое осуществляет надзор за соблюдением особого правового режима использования земельных участков, расположенных в границах ООПТ при осуществлении регионального государственного экологического надзора. Изменение статуса

курортов еще не нашло отражения в нормативных правовых актах субъектов РФ, поэтому надзор в их отношении осуществляют те же государственные органы.

Муниципальный земельный контроль, как и государственный земельный надзор, играет важную роль в обеспечении рационального и целевого использования земель, а также в охране природных лечебных ресурсов и окружающей среды курорта в целом. Он осуществляется органами местного самоуправления в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ или органов местного самоуправления. В научной литературе отмечается, что объекты муниципального земельного контроля не указаны достаточно четко. Фактически они

266 Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 1391 «О государственном надзоре в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (вместе с «Положением о государственном надзоре в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения») // СЗ РФ, 2012, № 53 (ч. 2), ст. 7946.

267 Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 «О государственном земельном надзоре» // СЗ РФ, 2006, № 47, ст. 4919.

268 Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 апреля 2013 г. № 249 «Об утверждении Порядка

осуществления регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти, 26.04.2013, № 32, ст. 1011.

определяются в законодательстве субъектов РФ или в актах муниципальных образований269. Несмотря на это, муниципальный земельный контроль в силу его осуществления органами местного самоуправления, которые наиболее приближены к подконтрольным земельным участкам, имеет большой потенциал и уже является действенным средством контроля за соблюдением порядка использования земель, особенно в населенным пунктах, расположенных на курортах.

Муниципальный контроль осуществляется не только в отношении земель в границах курортов местного значения, но также и в отношении земель в границах муниципальных образований, в том числе земель населенных пунктов, находящихся в границах курортов федерального, регионального и местного значения. Во многих городах-курортах действуют нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие осуществление муниципального земельного контроля. Так, муниципальный земельный контроль в городе-курорте Сочи осуществляется управлением земельного контроля, образованным в структуре администрации города-курорта Сочи, и его проведение регулируется Решением Городского Собрания Сочи от 29 сентября 2009 г. № 130 «Об утверждении Положения о порядке

осуществления муниципального земельного контроля на территории города Сочи»270.

В ходе осуществления муниципального земельного контроля выявляется большое количество нарушений. Так, например, при проверке соблюдения требований земельного законодательства об использовании земельных участков в городе-курорте Анапа, было выявлено использование земельных участков не в соответствии с их разрешенным использованием. При проведении одной из проверок соблюдения требований земельного законодательства органами местного самоуправления было выявлено, что имеются нарушения разрешенного использования земельного участка, предоставленного для эксплуатации базы отдыха. Нарушение заключалось в том, что кроме базы отдыха на нем были также расположены такие объекты коммерческого назначения как

аптека, магазины одежды, аудио-, видео- и фототоваров, овощной магазин271. В ходе проведения

другой проверки соблюдения порядка использования земельного участка, предоставленного на основании договора аренды для строительства и дальнейшей эксплуатации торгового центра, был

269 См.: Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права. Учебник для магистров. М.: Юрайт, 2011. С 164

– 165.

270 Решение Городского Собрания Сочи от 29 сентября 2009 г.

№ 130 «Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории города Сочи» // Новости Сочи, № 168, 20.10.2009.

271 См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 20 ноября 2012 г. по делу № А32-21453/2011// Сайт ВАС РФ.

выявлен факт нецелевого использования данного земельного участка: на нем был расположен цех по установке памятников и оградок, а также установлен вагончик272.

Земельный кодекс РФ предусматривает также производственный земельный контроль, который осуществляется собственником земельного участка и иными субъектами прав на земельный участков в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке (ст. 73).

Для управления курортами специальных органов власти или государственных учреждений не создается. Функция по управлению курортами федерального значения возложена на Министерство здравоохранения РФ. Курорты регионального и местного значения находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления соответственно (абз. 5, 6 ст. 1 Закона о лечебно-оздоровительных местностях).

Исключением в какой-то мере является регион Кавминводы, для управления которым была создана Администрация. В соответствии с Положением о Кавмиводах, ей были предоставлены достаточно широкие полномочия, в том числе по распределению денежных средств, выделяемых на развитие курортного региона. Глава Кавминвод назначается Президентом РФ по представлению главы администрации Ставропольского края и является заместителем главы этой администрации. В средства массовой информации указывается, что «в период до 1996 года регион приобрел максимальную самостоятельность: на Кавминводах появились автономные госучреждения - суд общей юрисдикции, налоговая инспекция, УВД, управление ФСБ и экологическая прокуратура. Также до 1994 года Кавминводы как особо охраняемый регион получали целевое федеральное финансирование, распределяемое через администрацию курортного региона. Однако в дальнейшем администрация Кавминвод была лишена самостоятельного бюджетного финансирования, и в

настоящее время выполняет только совещательные функции»273, хотя подобное положение дел не

нашло своего отражения в современных нормативно-правовых актах федерального уровня. На момент создания в структуру администрации Кавминвод входили, в том числе, отделы планирования и прогнозирования; промышленности, лицензирования хозяйственной деятельности; курортный отдел; отдел охраны окружающей среды и землепользования274. В настоящий момент функции администрации Кавминвод должны осуществляться Министерством природных ресурсов Ставропольского края. Однако прямого указания в нормативных правовых актах данного субъекта

272 См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 августа 2012 г. по делу № А32-18160/2011 // Сайт ВАС РФ.

273 Брежицкая Е. Освобожден от должности глава администрации Кавминвод // http://www.rg.ru/2012/01/23/reg- skfo/vishinski-anons.html от 23.01.2012.

274 См.: Государственный архив Ставропольского края. http://fonds.stavarhiv.ru/index.php?act=fund&fund=7539

РФ на должностное лицо, уполномоченное осуществлять функции главы Администрации Кавминвод, не имеется.

Таким образом, можно сделать вывод, что функции государственного управления землями курортов федерального значения как видом категории земель особо охраняемых территорий и объектов не осуществляются должным образом. Некоторые функции применительно к землям курортов не обладают спецификой, и в их специальном регулировании нет необходимости. При правовом регулировании порядка осуществления отдельных функций управления, таких как кадастровая оценка земель курортов, особенности земель курортов были учтены, хотя и не в полной мере: специальный порядок кадастровой оценки земель курортов не распространяется на земли городов-курортов или земельные участки, предоставленные в целях санаторно-курортного лечения и не отнесенные к категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Потенциал такой функции управления как налогообложение земельных участков в обеспечении охраны природных лечебных ресурсов от негативного влияния хозяйственной деятельности на курортах не используется должны образом, и, более того, возможность ее использования в целях мотивации субъектов хозяйственной деятельности к соблюдению природоохранных требований в настоящее время поставлена под сомнение. Пробелы в ведении государственного кадастра недвижимости при учете земель курортов и округов санитарной (горно-санитарной) охраны способствует нарушению правового режима земель территорий курортов и земель курортов. Также это негативно сказывается на подготовке схем территориального планирования.

Отсутствие перечня видов разрешенного использования земель курортов делает такую функцию государственного управления, как предоставление земельных участков, основным способом определения их разрешенного использования, что способствует злоупотреблению должностными лицами своими полномочиями.

Государственный контроль (надзор) за соблюдением целевого использования земельных участков и требований к порядку их использования можно признать не урегулированным и слабо урегулированным. Вследствие этого, государство не может реализовать на практике баланс публичных и частных интересов при использовании данных земель.

3.2. ридическая ответственность за нарушение правового режима земель курортов

Юридическая ответственность за нарушение правового режима земель указывается рядом ученых в качестве одного из элементов правового режима земель275. Она считается одним из наиболее эффективных механизмов и гарантий, обеспечивающих соблюдение норм права и исполнение обязанностей, а также выступает в качестве самостоятельного института в механизме правового регулирования природоохранительных отношений276.

Юридическую ответственность можно рассматриваться не только как наказание за совершенное противоправное деяния. На нее также возложена функция обеспечения эффективности осуществления государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Как писал Н.И. Краснов, «контроль и ответственность неразрывно связаны между собой, поскольку государственный контроль за использованием и охраной природы имеет своей задачей обеспечить соблюдение регулятивных норм законодательства, охрану их от

нарушений, а ответственность является основным юридическим рычагом этого обеспечения»277.

В.В. Петров предлагал рассматривать юридическую ответственность в трех значениях: как элемент метода правовой охраны окружающей природный среды, как гарантия выполнения эколого- правового предписания и как самостоятельный институт в механизме правового регулирования природоохранительных отношений278.

В советский период развития именно юридическая ответственность играла основную роль в

понуждении субъектов к исполнению своих обязанностей. Современное правовое регулирование также в большей степени ориентировано на юридическую ответственность как на наиболее действенный способ воздействия на собственников, владельцев, пользователей земельных участков. Как указывает О.Л. Дубовик, «в России всегда существовали устойчивые традиции решать многие вопросы, вводя ответственность, и зачастую достаточно жесткую, за совершение тех или иных правонарушений, поскольку легче что-нибудь запретить, чем… обеспечить экономические, социальные и материальные условия для реализации экологических

требований»279.

275 См., напр.: А.Г. Аксененок. Указ. соч. С. 55; А.К. Голиченков. Экологическое право России: словарь юридических терминов. С. 299.

276 См.: Петров В.В. Экология и право. С. 143.

277 Право природопользования в СССР. М., Наука. 1990. // Отв. Ред. И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, Г.А. Аксененок. С. 181.

278 См.: В.В. Петров. Указ. соч. С. 143.

279 Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Под ред. О.Л. Дубовик. – 2-е изд., исправл. и доп. – М.: Эксмо, 2007. С. 512.

С.А. Боголюбов отмечает, что «российский правоприменитель не слишком часто опирается на общие правовые положения нравственного, мягкого характера, не подкрепленные дальнейшим законодательным обеспечением, заключающимся, в том числе, в установлении положительных и отрицательных санкций»280. Экономические методы стимулирования правомерного поведения еще только начинают осознаваться государством и природопользователями как такой же или даже более выгодный и эффективный механизм, чем юридическая ответственность. Хотя юридическая

ответственность, не всегда выполняет свои задачи по обеспечению соблюдения правового режима земель курортов в силу причин, которые будут проанализированы в данном параграфе, именно она является наиболее привычным и разработанным механизмом. Поэтому юридическая ответственность должна стать одним из основных механизмов обеспечения соблюдения правового режима земель курортов, пока не будет разработан и не заработает экономический механизм.

Правовой режим земель курортов обеспечивается, как и правовой режим иных категорий и видов земель, системой мер, которые предусматривают наступление негативных последствий при несоблюдении норм, регламентирующих порядок их использования. Юридическая ответственность за нарушение правового режима земель традиционно подразделяется на уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую (имущественную) (гл. XIII Земельного кодекса РФ).

С теоретической точки зрения все правонарушения, объектом которых является правовой режим земель курортов, можно подразделить на 2 группы. В первую группу можно включить правонарушения, объектом которых является правовой режим земель курортов как вида категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Ответственность за нарушение правового режима земель курортов может наступить, если были нарушены нормы о целях и порядке использования этих земель как земель особо охраняемых территорий, в том числе при их нецелевом использовании.

Нарушения режима округа или зон санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, включая требования к порядку использования земель в их границах, можно выделить во вторую группу правонарушений. Наличие состава в деянии и квалификация правонарушения может зависеть от вида зоны санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, в пределах которой оно было совершено. При этом ответственность должна наступать вне зависимости от категории земель, к которой относится земельный участок, так как в границах курортов могут находиться земельные участки из состава любой категории земель. Так, в ч. 2 ст. 7.2 КоАП РФ «Уничтожение или

280 Боголюбов С.А. Земля – природный ресурс и объект права собственности // СПС КонсультантПлюс.

повреждение специальных знаков» предусмотрена ответственность за уничтожение или повреждение знаков, обозначающих границы санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Однако в законодательстве данное разделение не прослеживается.

Отсутствие отметки о включении земельного участка в округ санитарной (горно-санитарной) охраны в документах на земельный участок не может являться основанием для освобождения от ответственности за нарушение правового режима земель территорий курортов или земель курортов. Суды в качестве доказательства включения земельного участка в границы курортов принимали заключения экспертизы, исследовали совокупность документов (акты, придающие территории статус курорта, схему территориального планирования курорта, реестра ООПТ,

выкопировку из плана курорта, документы на земельный участок281), или принимали решение на

основании включения участка в границы населенного пункта города-курорта282.

Правовой режим земель курортов является составной частью правового режима курортов как особо охраняемых территорий. До исключения курортов из числа ООПТ ответственность за нарушение правового режима земель курортов могла наступить по ст. 8.39 КоАП РФ «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях» или по ст. 262 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63- ФЗ283 (далее – Уголовный кодекс РФ) «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов». Распространение действия данных норм на курорты и их земли было важной гарантией соблюдения требований, направленных на охрану природных

лечебных ресурсов и иных природных объектов, подлежащих охране на курорте, позволяя привлечь к ответственности за любое нарушение правового режима курортов, включая нарушение правового режима земель курортов и земель территорий курортов.

Многие правонарушения, предусмотренные в КоАП РФ, содержатся также в нормах Уголовного кодекса РФ. Одним из основных способов их разграничения является отграничение по наступившим последствиям. Уголовная ответственность наступает за совершение наиболее опасных для общества правонарушений. В соответствии со ст. 14 Уголовного кодекса РФ, преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное

281 См., напр.: Постановление ФАС Уральского округа от 27 декабря 2010 г. № Ф09-10402/10-С6 по делу № А07- 2305/2010 // // http://ras.arbitr.ru/

282 См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24 декабря 2009 г. по делу № А32-7557/2008; Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2012 г. № 15АП-8203/2012 по делу № А32-34647/2011 // http://ras.arbitr.ru/

283 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954.

Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Причинение значительного ущерба, вреда здоровью человеку или окружающей среде обычно выступают в качестве таких отграничивающих от административного правонарушения факторов.

Изученная судебная практика позволяет сделать вывод о том, что привлечение к уголовной ответственности за несоблюдение правового режима земель курортов по ст. 262 Уголовного кодекса РФ не осуществлялось. Редкими являлись случаи привлечения к уголовной ответственности за нарушение правового режима курортов или причинение вреда курортам как ООПТ. Так, к ответственности по ст. 262 Уголовного кодекса РФ было привлечено физическое лицо, которое суд признал виновным в нарушении правового режима ООПТ – курорта Сочи. Преступление выразилось в попадании в природную среду нефтепродуктов – авиационного керосина, отрицательно повлиявшего на природные и лечебные ресурсы и санитарное состояние курорта Сочи, и, как следствие, Российской Федерации был причинен значительный ущерб. Суд признал лицо виновным и назначил в качестве меры наказания штраф, а также удовлетворил

гражданский иск о взыскании причиненного ущерба в размере более 2 млн. р.284

Однако чаще всего деяния, нарушавшие требования по порядку использования земель территорий курортов и земель курортов, квалифицировались как административные правонарушения. Связано это, скорее всего, с тем, что при привлечении к административной ответственности нет необходимости доказывать причинение ущерба и его значительность, что является сложным и трудоемким процессом. Основанием привлечения к административной ответственности были нормы ст. 8.39 КоАП РФ или других статьей КоАП РФ, в которых закреплены составы совершенных правонарушений. В отдельных случаях к административной ответственности привлекали по совокупности статей: ст. 8.39 и той статьи КоАП РФ, в которой закреплено правонарушение, представляющее собой одновременно нарушение правового режима

земель курортов или земель территорий курортов285. В настоящее время в федеральном

законодательстве не содержится норм, устанавливающих ответственность за нарушение правового режима особо охраняемых территорий и объектов или их земель, либо норм об ответственности за нарушение правового режима курортов и их земель, подобно нормам ст. 8.39 КоАП РФ и ст. 262

284 Приговор Адлерского районного суда Краснодарского края от 16 ноября 2012 г. по делу № 1-394\12 //

https://rospravosudie.com/court-adlerskij-rajonnyj-sud-g-sochi-krasnodarskij-kraj-s/act-107261369/

285 См., напр.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 2 февраля 2009 года по делу № А-32-1843/2009, Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 8 апреля 2011 г. и Постановление Пятнадцатого апелляционного

арбитражного суда от 13 июля 2011 г. № 15АП-6105/2011 по делу № А32-151/11, Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13 апреля 2011 г. и Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2011 г. № 15АП-5265/2011 по делу № А32-417/2011 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

Уголовного кодекса РФ, предусматривающих наступление ответственности за любое нарушение правового режима ООПТ.

Если определенное деяние, тем или иным образом нарушающее правовой режим земель курортов, не предусмотрено в нормах КоАП РФ или Уголовного кодекса РФ в качестве административного правонарушения или преступления соответственно, то привлечь к ответственности за его совершение невозможно. Кроме того, многие санкции за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды мягче санкций, предусмотренных в ст. 8.39 КоАП РФ за нарушение правового режима ООПТ.

Так, например, в соответствии с абз. 5 пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов федерального значения на территории второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны запрещается размещение коллективных стоянок автотранспорта без соответствующей системы очистки от твердых отходов, отработанных масел и сточных вод. Одним из самых распространенных и латентных правонарушений, совершаемых в границах курортов, является эксплуатация коллективных стоянок автотранспорта без указанных систем очистки. Хотя данные правонарушения были обычно латентными, угроза привлечения к ответственности не достигала своей превентивной цели, а субъектам, ответственным за оборудование автостоянки системой очистки, чаще удобнее и дешевле было уплатить штраф, чем покупать, устанавливать и обслуживать дорогостоящее оборудование, в отдельных случаях к ответственности за данное правонарушение привлекали по ст. 8.39 КоАП РФ как за нарушение правового режима ООПТ. Ответственность за совершение данного правонарушения в настоящее время может наступить по ст. 8.1 КоАП РФ «Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», так как эксплуатация стоянок автотранспорта без систем очистки во второй зоне санитарной (горно-санитарной) охраны можно признать несоблюдением экологических требований при эксплуатации сооружений. Однако наказание, предусмотренное в данной норме КоАП РФ, например, для юридических лиц (от двадцати тысяч до ста тысяч рублей), намного меньше, нежели наказание, налагаемое на юридических лиц в соответствии со ст. 8.39 КоАП РФ (от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей). Подобная ситуация сложилась с мерами наказания, предусмотренными в большей части других норм КоАП РФ, устанавливающих ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Смягчение ответственности за нарушение правового режима земель территорий курортов и земель курортов не может способствовать усилению охраны природных лечебных ресурсов. Введение ответственности за

нарушение правового режима особо охраняемых территорий и их земель, в том числе курортов и их земель, либо такого отягчающего обстоятельства при привлечении к ответственности как нарушение правового режима особо охраняемых территорий и их земель позволит обеспечить их более строгую охрану и более ответственное отношение населения и хозяйствующих субъектов к данным территориям и объектам, а также будет отражать значимость особо охраняемых территорий и объектов, как социальную, так и экологическую.

В соответствии с ныне действующим законодательством, административная ответственность за нарушение правового режима земель курортов может наступить по ст. 7.1 КоАП «Самовольное занятие земельного участка»286 или ст. 7.2 КоАП РФ «Уничтожение или повреждение специальных знаков». Нарушение требований, предъявляемых к порядку использования земель курортов, также может выразиться в следующих административных правонарушениях: ст. 8.1 КоАП РФ

«Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов», ст. 8.2 КоАП РФ «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами», ст. 8.3 КоАП РФ «Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами». Тот факт, что в результате совершения правонарушения ставится под угрозу сохранность природных лечебных ресурсов, в указанных выше нормах не учитывается. В связи с этим представляется, что если природные лечебные ресурсы относятся к гидроминеральной базе, и нарушение правового режима земель курортов может нанести им вред, то привлечение к ответственности должно осуществляться по совокупности со ст. 8.9 КоАП РФ «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов». Однако данная норма судами и уполномоченными органами государственной власти при привлечении к ответственности во внимание не принималась.

В целях характеристики юридической ответственности, оценки ее эффективности и выявления правовых и практических проблем, возникающих при привлечении к ответственности, необходимо описать наиболее распространенные и наиболее латентные нарушения требований по порядку использования земель курортов.

Распространенным правонарушением является нарушение требования о запрете размещения мест захоронения отходов на курортах. Законом об охране окружающей среды запрещается

286 См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 2 марта 2010 г. по делу № А32-17689/2009-3/138- 14АЖ; Постановления 15 арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2010 г. № 15АП-4251/2010 по делу № А32- 2199/2010, от 11 ноября 2009 г. № 15АП-9583/2009 по делу № А32-17689/2009 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

размещение опасных отходов и радиоактивных отходов в курортных зонах, на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в бальнеологических целях (ч. 2 ст. 51). Согласно Положению об округах охраны курортов федерального значения, на территории второй зоны запрещаются складирование и захоронение промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов (абз. 9 пп. 2 п. 13). В соответствии с Законом Об отходах производства и потребления, территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями (ч. 1 ст. 13), и установлен запрет на захоронение отходов в границах курортных зон (ч. 5 ст. 12). Ответственность за нарушение данных требований должна наступать в соответствии со ст. 8.2 КоАП РФ.

При привлечении к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ существует проблема установления лица, несущего ответственность за появление несанкционированного места складирования отходов. Так, например, в водоохранной зоне Черного моря в городе-курорте Геленджик был выявлен факт несанкционированного накопления отходов на открытой площадке вне специализированного места их складирования. Юридическое лицо, у которого данный земельный участок находился на праве постоянного (бессрочного) пользования, было привлечено к административной ответственности по статье 8.2 КоАП РФ. Однако суд признал данное юридическое лицо невиновным в совершении вменяемого ему правонарушения, так как им никакая хозяйственная деятельность на данном земельном участке не осуществлялась. При принятии данного решения суд не учел того факта, что Положением об округах санитарной охраны курортов федерального значения обязанность по обеспечению установленного режима санитарной и горно-санитарной охраны курортов федерального значения возложена, в том числе, на землепользователей (абз. 2 п. 20 Положения об округах санитарной охраны курортов федерального значения). Землепользователь должен следить за состоянием земельного участка, даже если он не ведет на нем никакой хозяйственной деятельности.

Если земельный участок, на котором располагается выявленное несанкционированное место размещения отходов, не находится ни в чьей собственности или пользовании, то ответственность за нарушение данных норм должно нести муниципальное образование, в границах которого находится этот участок, так как в силу пп. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации»287 (далее – Закон о местном самоуправлении) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения.

В.В. Петров указывал, что юридическая ответственность, «будучи гарантией результативности мер экологического контроля,... нуждается в определенных гарантиях, обеспечивающих ее неотвратимость»288. В связи с этим, освещая проблемы привлечения к ответственности за нарушение правового режима земель курортов, необходимо остановиться на латентных правонарушениях. Часто латентность правонарушений связана с тем, что правонарушения в сфере использования земель курортов совершаются при наличии разрешения уполномоченных государственных органов власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления. Именно предоставление земельных участков в частную собственность до исключения курортов из числа ООПТ являлось одним из самых распространенных и латентных

правонарушений. Ограничение в обороте земель в границах курортов являлось неотъемлемым элементом правового режима этих земель и правового режима курорта как природного комплекса. Предоставление этих земель в частную собственность или регистрация сделок по передаче их в частную собственность являлись нарушением правового режима этих земель и режима ООПТ, и были незаконными. Данные деяния должны были квалифицироваться как преступления, и ответственность должна была наступать по ст. 285 «Злоупотребление должностными полномочиями» или по ст. 286 «Превышение должностных полномочий» Уголовного кодекса РФ. Привлечение к ответственности за совершение данных деяний возможно при условии существенного нарушения прав и охраняемых законом интересов общества или государства. Представляется, что нарушение императивного требования законодателя, направленного на охрану национального достояния, которым являются курорты и природные лечебные ресурсы, можно признать существенным нарушением охраняемых законом интересов общества или государства. Кроме того, для соответствующих должностных лиц уголовная ответственность может наступить по ст. 170 «Регистрация незаконных сделок с землей» Уголовного кодекса РФ, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения. Однако, исходя из имеющейся информации в справочно-правовых системах и ресурсах сети Интернет, на практике должностные лица за предоставление земель в границах курортов в частную собственность к уголовной ответственности не привлекались. Административная ответственность за подобные правонарушения могла бы

287 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.

288 Петров В.В. Экология и право. С. 100.

возникнуть по ч. 1.1 ст. 5.63 КоАП РФ «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», однако к ответственности за предоставление земельных участков в частную собственность должностные лица по данной норме также не привлекались.

Распространенными являются споры о несоблюдении требований законодательства при использовании лечебных пляжей. Для лечебных пляжей должна устанавливаться первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны. В ее пределах строительство пляжных сооружений допускается только при наличии централизованных систем водоснабжения и канализации (ч. 4 п.

12 Положения об округах охраны курортов федерального значения). Наиболее часто встречающимся нарушением требований к использованию земельных участков, на которых размещаются лечебные пляжи, является их эксплуатация без подключения пляжных сооружений к централизованным системам водоснабжения и канализации, за которое наступала ответственность

по ст. 8.39 КоАП РФ 289. К ответственности за данное правонарушение привлекаются организации,

эксплуатирующие их. В настоящий момент привлечение к ответственности за нарушение требований по порядку использования лечебных пляжей может осуществляться по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ «Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения», так как требования к порядку эксплуатации лечебных пляжей устанавливают требования к порядку осуществления хозяйственной деятельности в водоохранной зоне и на прибрежной защитной полосе.

Хотя береговая полоса водного объекта общего пользования является общедоступной в соответствии с ч. 6 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ290, размещение на участке береговой полосы лечебного пляжа, по мнению арбитражных судов, является правомерным основанием для ограничения общего доступа на нее. Так, администрация города-курорта Сочи обратилась в суд с требованием к одному из санаториев об устранении препятствий в круглосуточном доступе неограниченного круга лиц к береговой полосе Черного

моря, путем демонтажа металлического забора, который был установлен по периметру лечебного

289 См., напр.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 23 сентября 2008 г. по делу № А32-17856/2008- 25/59-6АЖ, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2009 г. № 15АП- 7774/2008 по этому же делу, Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 мая 2009 г. по этому же делу, Определение ВАС РФ от 12 ноября 2009 г. № ВАС-11827/09 по этому же делу // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

290 Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // СЗ РФ, 2006, № 23, ст. 2381.

пляжа291. Арбитражный суд Краснодарского края в удовлетворении заявленных требований отказал в связи с тем, что в правилах пользования лечебными пляжами, установленными в санитарных правилах СанПиН 4060-85 «Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации»292, предусмотрено наличие у каждого лечебного пляжа паспорта, в котором устанавливается предельная рекреационная емкость. Следовательно, лечебный пляж нельзя признать объектом общего пользования, и в отношении него не может быть установлен режим доступа неограниченного круга лиц. Суд также указал, что помимо гражданско-правового регулирования, правовой статус территории санатория устанавливается и административно-

правовым законодательством, которое предписывает санаторию обеспечить ограждение и организовать пропускной режим с целью исключения случайного прохода людей, въезда транспорта на территорию, минуя главный проход (контрольно-пропускной пункт), калитки, ворота и другие официальные проходы293. Однако, как указал ФАС Северо-Кавказского округа в своем постановлении от 5 июля 2012 года по делу № А32-10069/2011294, при решении подобных

споров суды также должны выяснять наличие у ответчика статуса санаторно-курортной организации, осуществления им медицинской деятельности и организации в установленном законодательством порядке лечебного пляжа.

Трудноразрешимой проблемой является соблюдение правового режима зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов в городах-курортах или в населенных пунктах, территории которых входят в границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов. Очень часто в их границах располагаются здания, строения, сооружения, которые там не могут располагаться в силу правового режима той или иной зоны: обычно в границах первой или второй зон располагаются жилые дома, производственные помещения, торговые центры, автостоянки. Многие из этих сооружений были построены в советский период, либо до установления границ зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, либо с нарушениями законодательства уже после установления ограничений. Опасность их расположения в этих зонах заключается не просто в

291 См.: Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 14 декабря 2009 г. по делу № А-32-38708/2009-15/550, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 апреля 2010 г. по тому же делу, Определение ВАС РФ от 5 августа 2010 г. № ВАС-7095/10 по тому же делу // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

292 СанПиН от 26 декабря 1985 г. № 4060-85 «Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации», утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 26 декабря 1985 г. № 4060-85 // Документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс.

293 Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму» (вместе с

«Положением о Национальном антитеррористическом комитете») // СЗ РФ, 20.02.2006, № 8, ст. 897 // Документ опубликован не был. Указан в решении суда.

294 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 5 июля 2012 года по делу № А32-10069/2011 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

нарушении требований охраны природных ресурсов курортов, но и в том, что они часто не отвечают даже минимальным санитарным требованиям, не говоря уже об экологических. Например, они могут не иметь централизованных систем водоснабжения и канализации. Так, во второй зоне санитарной охраны курорта федерального значения «Курортная зона г. Владивостока на побережье Амурского залива» Управлением Росприроднадзора по Приморскому краю было

обнаружено размещение туалета (септик-выгреб)295, который находился в антисанитарном

состоянии и превратился в поглощающий септик. Рядом с туалетом была организована несанкционированная свалка твердых бытовых отходов. Право собственности и иные права на земельный участок, на котором располагались эти объекты, ни за одним субъектом зарегистрированы не были. К ответственности за данное правонарушение была привлечена администрация г. Владивостока, так как в соответствии с пп. 18 и пп. 19 ст. 14 Закона о местном самоуправлении, ст. 5 Устава города Владивостока организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация благоустройства территории поселения относится к вопросам местного значения поселения, и данные обязанности возложены на администрацию г. Владивостока независимо от того, в чьей собственности находится земельный участок.

Особенно часто в первой и второй зонах санитарной (горно-санитарной) охраны в городах- курортах располагаются жилые здания. В соответствии с п. 20 Положения об округах охраны курортов федерального значения, обеспечение установленного режима санитарной и горно- санитарной охраны курортов федерального значения осуществляют в первой зоне - пользователи природных лечебных ресурсов, во второй и третьей зонах – пользователи природных лечебных ресурсов, землепользователи и проживающие в этих зонах граждане. Невозможность практического осуществления запрета на эксплуатацию жилых зданий, не имеющих системы центрального водоснабжения, связана с необходимостью предоставления другого жилья проживающим в них гражданам, что в настоящее время является практически непосильным бременем для местных бюджетов. Привлечение к ответственности проживающих там лиц невозможно в основном в силу их материального положения, из-за большого количества таких граждан и недоступности для них приобретения нового жилья. Кроме того, это не представляется законным и справедливым, так как жилье в этих зонах им было предоставлено государством.

По данным средств массовой информации, появление новых объектов недвижимости, не соответствующих разрешенному использованию земельных участков, в границах городов- курортов является распространенным явлением. Эти объекты строятся как с согласия властей и

295 Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 мая 2009 г. № Ф03-1528/2009 по делу № А51-13902/2008 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

наличия необходимых разрешений, так без таковых. Прокуратура в ряде случаев пытается обеспечить выполнение законодательства, хотя не всегда успешно. Наилучшим образом данную проблему иллюстрирует ситуация с многолетними попытками застроить горы Машук и Бештау296. К сожалению, проблема с нарушением порядка использования земель в городах-курортах осложняется специфичностью Северо-Кавказского Федерального округа и является частью большей проблемы соблюдения законодательства в данном регионе.

До исключения курортов из числа ООПТ, органы государственной власти и суды придерживались точки зрения, что осуществление строительства объектов недвижимости и иных строительных работ на курортах без положительного заключения государственной экологической экспертизы является правонарушением. Ответственность за нарушение законодательства об

экологической экспертизе предусмотрена в ст. 8.4 КоАП РФ297.

Субъекты хозяйственной деятельности при привлечении их к ответственности по данной статье КоАП РФ также часто ссылались на то, что земельные участки, на которых производятся строительные работы, не были отнесены к категории земель ООПТ, и на отсутствие внесения сведений о курорте в кадастре ООПТ. Арбитражные суды придерживались точки зрения, что требования об обязательности проведении государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, предполагаемых к реализации на землях ООПТ (абз. 7.1 ст. 11 Закона об экологической экспертизе), распространяют свое действие на всю территорию курорта как на ООПТ. Суды общей юрисдикции Ставропольского края впоследствии начали придерживаться

позиции арбитражных судов298, что, по всей видимости, было во многом связано с решением

коллегии прокуратуры Ставропольского края «О состоянии законности в сфере исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях в регионе Кавказских Минеральных Вод»299, в связи с которым активизировалась работа Прокуратуры Ставропольского края в области надзора за соблюдением правового режима земель территорий курортов в Ставропольском крае, особенно городов-курортов. Признание судами необходимости обязательного проведения государственной экологической экспертизы планируемой деятельности

296 См.: Капаева А. Прокуратура Пятигорска обратится в суд с иском о незаконности строительных работ на Машуке // http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/203523/; Машук // http://ru.wikipedia.org/wiki/%CC%E0%F8%F3%EA#cite_note-19; Ульяшина У. Вырубка деревьев на Машуке приостановлена прокуратурой Ставрополья // http://www.stapravda.ru/20120131/vyrubka_derevev_na_mashuke_priostanovlena_prokuraturoy_stavropol_58416.html

297 См., напр.: Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2012 г. № 15АП- 15057/2011 по делу № А32-22766/2011 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

298 Решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 8 мая 2013 года по делу № 2-1545/13 // СПС Консультант Плюс

299 В судебных решениях имеется лишь упоминание о данном акте, однако в сети Интернет или в справочно-правовых системах он не опубликован.

на землях территорий курортов отвечает цели существования данного института и обеспечивает охрану природных лечебных ресурсов от загрязнения и истощения. Однако в настоящий момент, в связи с исключением курортов из числа ООПТ, позиция судов и органов государственной власти по данному вопросу не вполне ясна ввиду отсутствия судебной практики. Как было указано выше, требования п. 16 Положения об округах охраны курортов федерального значения не соответствуют Закону об экологической экспертизе, поэтому их юридическую силу можно поставить под сомнение.

Органы местного самоуправления часто выдавали разрешение на строительство без проверки наличия необходимых документов, а субъекты хозяйственной деятельности считали наличие разрешения на строительство заменой положительного заключения государственной экологической экспертизы, поэтому данные правонарушения были распространенными, но обычно не выявлялись. Например, юридическое лицо на основании полученного разрешения на строительство объекта капитального строительства – зданий двухэтажных гостиничных домиков (1, 2 очереди) из быстровозводимых конструкций, выполнило работы по строительству зданий двухэтажных гостиничных домиков на земельном участке, расположенном в г. Ейске. Здания были возведены в прибрежной защитной полосе Ейского лимана Азовского моря в отсутствие государственной экологической экспертизы проектной документации на строительство объекта капитального строительства. Юридическое лицо полагало, что разрешение на строительство является документом, освобождающим от проведения государственной экологической экспертизы.

Для определенных категорий субъектов само законодательство является трудновыполнимым или невыполнимым вовсе. Во второй зоне запрещается строительство жилых домов без централизованных систем водоснабжения и канализации. В соответствии с п. 20 Положения об округах охраны курортов федерального значения, обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения осуществляют пользователи природных лечебных ресурсов, землепользователи и проживающие в этих зонах граждане. В случае, если в населенном пункте вовсе отсутствует централизованная система водоснабжения или водоотведения, то требование о подключении к централизованным системам водоснабжения и водоотведения физическим лицам, проживающим в таких населенных пунктах, невозможно выполнить. Полномочия по организации в границах поселения водоснабжения и водоотведения в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 14, п. 4 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении возложены на органы местного самоуправления. Интересно в этом плане дело, рассмотренное Пермским

районным судом Пермского края300. В 2004 г. К. возвел новый дом на месте старого, пришедшего в негодность дома, расположенного на земельном участке во второй зоне санитарной охраны курорта федерального значения «Усть-Качка». Федеральная регистрационная служба отказала в регистрации права собственности на новый дом в связи с тем, что дом не был подключен к централизованной системе водоснабжения и канализации. Суд удовлетворил требование К., указав при этом, что дом построен на месте старого, который был идентичным по влиянию на окружающую среду, право собственности на старый дом было зарегистрировано за истцом, централизованные системы водоснабжения и канализации в месте строительства дома (с. Усть- Качка) отсутствуют. Установление определенных обязанностей муниципальных образований и субъектов РФ по организации охраны окружающей среды в населенных пунктах, расположенных в границах курортов, позволило бы обеспечить более полную охрану природных лечебных ресурсов курортов, возложив исполнение этих обязанностей на тех субъектов, которые действительно могут их исполнить в силу своего статуса.

Учитывая, что природные лечебные ресурсы многих курортов относятся к полезным ископаемым, административная ответственность может наступить по ст. 7.4 КоАП РФ

«Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых»301, а уголовная

ответственность может наступить по ст. 255 Уголовного кодекса РФ «Нарушение правил охраны и использования недр» при самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба. Привлечение к ответственности по ст. 7.4 КоАП РФ, исходя из изученной практики арбитражных судов, не стало систематическим. Суды считают такие правонарушения малозначительными. Так, например, к административной ответственность по ст. 7.4 КоАП РФ было привлечено юридическое лицо, которое осуществило строительство кафе на земельном участке Кисловодского лечебного курортного парка в отсутствие разрешения на застройку площади залегания полезных ископаемых. Арбитражный суд Ставропольского края принял решение о том, что постановление о привлечении к ответственности является законным и обоснованным, однако из характера совершенного истцом административного правонарушения усматривается признак малозначительности правонарушения,

300 Справка Пермского областного суда от 23 марта 2006 г. «По результатам обобщения судебной практики рассмотрения федеральными судами Пермской области дел, связанных с приобретением и прекращением прав на недвижимое имущество» // Сайт Пермского краевого суда http://oblsud.perm.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=212

301 См., напр.: Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26 июня 2008 г. и Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2011 г. по делу № А63-16764/2009. // http://ras.arbitr.ru/

поскольку при формальном наличии признаков состава административного правонарушения оно само по себе не содержит каких-либо опасных угроз для личности, общества или государства302.

В условиях отсутствия перечня видов разрешенного использования земель курортов часто затруднительно определить, соответствует ли использование земельного участка его целевому назначению и разрешенному использованию. Так, например, по результатам проведения проверки соблюдения порядка использования земельного участка, расположенного в городе-курорте Анапа и предоставленного санаторию на праве аренды, был установлен факт нецелевого использования данного земельного участка, что выразилось, по мнению Росреестра, в частичном использовании одного из помещений санатория для размещения кафе и магазина-киоска. Санаторий был привлечен к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ. Суд признал привлечение к ответственности незаконным, так как данные объекты были расположены непосредственно внутри одного из зданий и не являлись самостоятельными постройками, что свидетельствовало о том, что

земельный участок использовался по целевому назначению303.

При рассмотрении вопроса о роли юридической ответственности необходимо коснуться вопроса ее эффективности не только с точки зрения наличия или отсутствия определенных составов правонарушений, но также с точки зрения строгости установленных санкций и возможности реального выполнения ими превентивной функции и функции наказания. Эффективность юридической ответственности и достижение целей ее установления в большой степени зависит от санкций, предусмотренных за совершение того или иного правонарушения. Возможные виды административных наказаний установлены в ст. 3.2 КоАП РФ. За совершение правонарушений, рассмотренных в данном параграфе, в основном предусмотрены административные штрафы и в отдельных случаях – административное приостановление деятельности (ст. ст. 8.2 и 8.3 КоАП РФ). Размер штрафов, предусмотренных в качестве наказания для юридических лиц, часто является достаточно высоким. Например, за совершение правонарушения, предусмотренного в ст. 7.4 КоАП РФ «Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых», может быть наложен штраф в размере от 100 до 200 тысяч рублей, а за нарушение ст. 8.9. КоАП РФ – в размере от 300 до 500 тысяч рублей. В то же время представляется, что наказания, предусмотренные для физических лиц, в том числе при сравнении с наказаниями, предусмотренными для юридических лиц, часто могут не достигнуть своих целей. Так, например, в качестве ответственности в соответствии со ст. 7.4 КоАП РФ для физических лиц

302 Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 26 июня 2008 года по делу № А 63-3430/08-С6-27 // Банк решений арбитражных судов на сайте ВАС РФ: http://ras.arbitr.ru/

303 Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13 марта 2013 г. по делу № А32-32702/2012 //http://ras.arbitr.ru/

предусмотрен штраф в размере от 2 до 3 тысяч рублей, и в соответствии со ст. 8.9 КоАП РФ – штраф в размере от 3 до 5 тысяч рублей. Размер ответственности, установленный для должностных лиц, также в ряде случаев кажется недостаточно строгим. Например, за нарушения ст. 8.9 КоАП РФ для них установлена ответственность в виде штрафа в размере от 20 до 30 тысяч рублей. В связи с этим больший потенциал в качестве превентивной меры имеет гражданско-правовая ответственность, которая может компенсировать «мягкость» административных мер пресечения. Однако меры ответственности за правонарушения для физических лиц и должностных лиц должны быть повышены, так как только строгость юридической ответственности часто является сдерживающим фактором от совершения правонарушения.

К субъектам, имеющим право рассматривать дела о нарушениях режима земель курортов, относятся должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), за которой сохранились полномочия по надзору в сфере обеспечения санитарной или горно-санитарной охраны природных лечебных ресурсов, лечебно- оздоровительных местностей и курортов на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, а также на объектах, расположенных за пределами этих территорий, но оказывающих на них вредное техногенное воздействие (п. 23 Положения об округах охраны курортов федерального значения). Ими рассматриваются дела о таких административных правонарушениях, как: о самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4 (в части необеспечения сохранности особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами)), о порче земель (ст. 8.6), невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7), использовании земельных участков не по целевому назначению, невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8), нарушении требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов (ст. 8.9), нарушении порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (ст. 8.12), нарушении правил охраны водных объектов (ст. 8.13).

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Росприроднадзора имеют право: руководитель Росприроднадзора и его заместители; руководители структурных подразделений Росприроднадзора; руководители территориальных органов Росприроднадзора и их заместители; иные должностные лица Росприроднадзора и его территориальных органов.

Гражданско-правовая ответственность за нарушение режима земель курортов должна играть значительную роль в охране земель курортов. Она заключается в полном возмещении вреда субъектом, который его причинил. Для взыскания убытков необходимо, чтобы поведение этого субъекта было противоправным, а также была установлена причинно-следственная связь между деянием и причиненным вредом. Кроме того, вред должен быть причинен виновно (ст. 1064

Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ304

(далее часть II Гражданского кодекса РФ). Вред должен быть возмещен в полном объеме в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (ст. 77 Закона об охране окружающей среды). В области возмещения вреда почвам действует Приказ Минприроды РФ от 8 июля 2010 г. № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей

среды»305. Данным актом утверждены Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам

как объекту охраны окружающей среды при химическом загрязнении и порче почв и при несанкционированном размещении отходов производства и потребления. В других случаях вред должен исчисляться исходя из реально произведенных затрат на восстановление почвенного покрова и восстановление курорта как особо охраняемой территории. Однако судебной практики, свидетельствующей о фактическом возмещении вреда субъектами, причинившими вред землям курортов, не имеется.

Привлечение к дисциплинарной ответственности за нарушение правового режима земель курортов возможно, однако данный вид ответственности применяется редко, так как нарушение допускается самим хозяйствующим субъектом или работниками по указанию хозяйствующего субъекта. Так, в докладе прокуратуры города-курорта Геленджик за 2012 год отмечается, что по результатам представления протестов прокуратуры к дисциплинарно ответственности за несоблюдение земельного законодательства к дисциплинарной ответственности было привлечено

23 лица306. Следовательно, дисциплинарная ответственность не является эффективным способом

обеспечения соблюдения требований по использованию этих земель.

304 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // СЗ РФ,1996, № 5, ст. 410.

305 Приказ Минприроды РФ от 8 июля 2010 г. № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды» // БНА ФОИВ, № 40, 04.10.2010.

306 См.: О состоянии законности и борьбы с преступностью на территории муниципального образования город-курорт Геленджик по итогам работы правоохранительных органов за 12 месяцев 2012 года // Прокуратура г. Геленджик: http://prokuror-gel.ru/index_full.php?news=n1359025384 от 24 января 2013 г.

Таким образом, имеется система норм, устанавливающих ответственность и направленных на соблюдение правового режима земель территорий курортов и режима земель курортов. Однако, нарушения правил охраны и должного использования земель курортов совершаются, и такие правонарушения во многих случаях остаются латентными. Связано это как с тем, что в государственном кадастре недвижимости зачастую отсутствуют данные о прохождении границ округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны, данные о нахождении земельного участка в их границах, так и с не вынесением их границ на местность. Также во многих случаях имеет место неисполнение требований об охране лечебных природных ресурсов курортов со стороны органов местного самоуправления.

Хотя юридическая ответственность является потенциально одним из наиболее эффективных механизмов обеспечения исполнения требований законодательства по порядку использования земель курортов, ее возможности не используется в полной мере. В первую очередь, не достигается превентивная цель установления ответственности, так как в законодательстве не содержится специальных норм, устанавливающих ответственность за нарушение правового режима особо охраняемых территорий и их земель, либо предусматривающих необходимость учета подобного нарушения при назначении меры ответственности. Во-вторых, меры ответственности за совершение деяний, нарушающих требования, направленные на охрану природных лечебных ресурсов, недостаточны и не учитывают публичную ценность объекта правонарушения. В связи с этим необходимо введение специального состава правонарушения против правового режима особо охраняемых территорий и их земель, в том числе курортов и земель курортов.

<< | >>
Источник: Багаутдинова Сания Рустамовна. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КУРОРТОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва –2014. 2014

Еще по теме Особенности государственного управления в сфере использования и охраны земель курортов:

  1. § 14. Особенности правовой охраны и использования секретных изобретений.
  2. Страхование в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды
  3. 138 Страхование в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды
  4. 68. Контроль Президента РФ в сфере государственного управления.
  5. 13. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления.
  6. 70. Контроль судебных органов в сфере государственного управления.
  7. 2.6.2. Оценка эффективности использования городских земель
  8. 5.2.4. Повышение эффективности использования городских земель
  9. 71. Контроль органов исполнительной власти в сфере государственного управления
  10. 74. Контроль органов законодательной власти в сфере государственного управления.
  11. § 4. Особенности правовой охраны общеизвестного товарного знака
  12. § 5. Особенности правовой охраны коллективного знака
  13. Вопрос 2. Особенности формирования и использования финансовых ресурсов государственных и негосударственных некоммерческих организаций.
  14. 2.1. Особенности и недостатки управления государственными расходами в учреждениях и организациях