§ 2. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства

Определимся с толкованием понятий, вынесенных в название параграфа.

Как известно из общей теории права, термин «законодательство» может пониматься как в широком, так и в узком смыслах. В связи с этим для целей настоящего исследования термин «законодательство» автор предлагает трактовать в широком смысле, в силу чего оно включает в себя «весь комплекс издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов, начиная с законов и заканчивая ведомственными нормативными правовыми актами»51. Под «законодательством в сфере предоставления земельных участков для строительства» будет подразумеваться земельное и градостроительное законодательство, поскольку именно эти отрасли составляют основу правового регулирования общественных отношений по предоставлению земельных участков для строительства.

Земельное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в силу прямого указания Конституции РФ (подпункт «к» пункта 1 статьи 72).

Что касается градостроительного законодательства, то здесь все не так очевидно, поскольку оно в статьях 71-73 Конституции РФ не упоминается. Как верно отмечается в научной литературе, на момент принятия Конституции РФ в ней и не могло быть указания на законодательство о градостроительной деятельности как на самостоятельную отрасль российской правовой системы52. Причины для этого видятся следующие. Правовое регулирование указанной сферы общественных отношений являлось крайне непоследовательным и фрагментарным, отсутствовал кодифицированный акт. В то время действовал Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3295-1 «Об основах

51 Пиголкин А.С., Студеникина М.С. Законодательство: понятие, основные черты, динамика развития

// Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1-3, 5.

52 Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. С. 30.

градостроительства в Российской Федерации»53, который не основывался на принципах разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Полноценная система градостроительного законодательства стала складываться несколько позднее, после принятия первого кодифицированного акта в области градостроительства – Градостроительного кодекса РФ 1998 года54 (далее – ГрК РФ 1998 года). До принятия этого федерального закона правовые нормы, регулирующие указанную сферу общественных отношений, тяготели к административному законодательству, поскольку «по методу регулирования отношений законодательству о градостроительной деятельности свойствен императивно-административный характер, а сами отношения возникают между различными органами публичной власти, а также между органами публичной власти, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами – с другой»55. Административное законодательство, в свою очередь, со дня принятия Конституции отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Такая правовая неопределенность с градостроительным законодательством до какого-то момента порождала в некоторых субъектах Российской Федерации (в частности, в городе федерального значения Москве) любопытную позицию регионального законодателя. Согласно этой позиции градостроительное законодательство априори считалась отнесенным к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, так как оно Конституцией РФ прямо не отнесено ни исключительному ведению Российской Федерации (статья 71), ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). Такой подход был реализован, в частности, в подпункте 22 пункта 1 статьи 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города

53 Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3295-1 «Об основах градостроительства в Российской Федерации» // РГ. № 189. 1992. Документ утратил силу.

54 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07 мая 1998 г. № 73-ФЗ // СЗ РФ. № 19. 1998. Ст. 2069. Документ утратил силу.

55 Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2010. С. 30.

Москвы», который прямо закреплял, что «градостроительное законодательство города Москвы находится в ведении города Москвы».

В 2005 году Московской городской Думой был направлен запрос в Конституционный Суд РФ о признании неконституционными положений статьи 3 ГрК РФ об отнесении законодательства о градостроительной деятельности к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В ответ на этот запрос Конституционный суд РФ в своем Определении от 01 декабря 2005 г. № 468-О56 указал, что «отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, – природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные

территории, охрана памятников истории и культуры (пункт «д» части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт «к»), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как на обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации».

Таким образом, Конституционный суд РФ внес ясность в рассматриваемый вопрос и положил конец спорам относительно того, в чьем ведении находится градостроительное законодательство.

На основании указанного Определения Конституционного суда РФ были внесены изменения в статью 13 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 года «Устав города Москвы». В действующей редакции формулировка звучит следующим

56 Определение Конституционного Суда РФ от 01 декабря 2005 г. № 468-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Московской городской Думы о проверке конституционности части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации и подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Вестник

образом: «к полномочиям города Москвы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится, в числе прочего, законодательство о градостроительной деятельности» (подпункт 9 пункта 1 статьи 13).

Итак, земельное и градостроительное законодательство составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Что это означает в практической плоскости?

А означает это следующее. Как верно указывает Ю.А. Умеренко, правовое регулирование отношений по предоставлению земельных участков для строительства можно условно разделить на два уровня – федеральный уровень и уровень субъектов РФ. При этом Российская Федерация предоставляет субъектам РФ определенную свободу в регулировании указанных отношений57, позволяя тем самым учесть региональную специфику (например, социально-экономические особенности развития регионов, исторически сложившуюся застройку населенных пунктов и т.д.).

Слово «определенную» Ю.А. Умеренко использует неслучайно, поскольку такая свобода в действительности жестко ограничена рамками закона. В подтверждение сказанного обратимся к нормам ЗК РФ и ГрК РФ.

В силу пункта 1 статьи 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Согласно пункту 3 статьи 2 ЗК РФ на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права. В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ГрК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие

57 Умеренко Ю.А. Особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге на федеральном уровне // Современное право. 2012. № 4. С. 63.

нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ.

Таким образом, любые нормативные акты субъектов Российской Федерации, составляющие земельное или градостроительное законодательство, не могут противоречить федеральным нормативным актам.

С учетом сказанного можно сделать вывод о том, что правовое регулирование всех ключевых вопросов в двух указанных сферах остается за федеральным законодателем, субъекты же Российской Федерации региональным законодательством могут фактически только лишь прямо дублировать федеральное регулирование соответствующих отношений, конкретизировать реализацию норм федерального законодательства или регулировать те правоотношения, которые напрямую не затронуты на федеральном уровне. Этот вывод применим и к нормам, регулирующим сферу предоставления земельных участков для строительства.

На основе сказанного можно резюмировать, что полномочия субъектов Российской Федерации в сфере предоставления земельных участков для строительства носят производный или остаточный характер по отношению к соответствующим полномочиям Федерации. Такие полномочия самостоятельно могут быть реализованы субъектами Российской Федерации только в двух случаях:

· когда право или обязанность принятия регионального нормативного акта прямо предусмотрено федеральным законодательством;

· когда региональный нормативный акт принимается в целях детализации законодательства по вопросам, которые прямо не урегулированы федеральным законодательством.

Ниже, на примере законодательства городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, показано, как субъекты Российской Федерации практически могут проводить самостоятельное правовое регулирование в сфере предоставления земельных участков для строительства в тех рамках, которые им установлены федеральным законодателем. В настоящем параграфе нет

смысла подробно останавливаться на тех региональных нормах права, которые прямо дублируют федеральные, поскольку федеральное законодательство в этой сфере подробно проанализировано в других параграфах. Автор также не ставит своей целью представить полный перечень нормативных актов городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков, поскольку региональное (особенно московское) законодательство очень подвижно. Этого и не требуется в рамках настоящего исследования. Достаточной иллюстрацией реализации самостоятельных полномочий в сфере предоставления земельных участков для строительства, по нашему мнению, будут служить по пять примеров для каждого из указанных случаев.

Первый случай. Вопросы, которые в силу прямого указания федерального законодателя требуют реализации в законодательстве субъектов Российской Федерации:

1. Закрепление состава, а также порядка подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и внесения изменений в такие схемы (пункт 10 статьи 15 ГрК РФ).

Каждый субъект Российской Федерации подготавливает схему или схемы территориального планирования. Для городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург ГрК РФ делает исключение в этом вопросе. В силу пункта 3 статьи 63 ГрК РФ документами территориального планирования в этих субъектах Российской Федерации являются генеральные планы.

Исходя из этого, пункт 10 статьи 15 ГрК РФ в региональном законодательстве городов федерального значения должен быть реализован в нормативных актах, которые регулируют состав, порядок подготовки и внесения изменений непосредственно в генеральные планы. В городе Москве таким нормативным актом является Градостроительный кодекс города Москвы58 (далее – ГрК города Москвы), в Санкт-Петербурге – Закон Санкт-

58 Закон г. Москвы от 25 мая 2008 г. № 28 (ред. от 03 апреля 2013 г.) Градостроительный кодекс города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 42. 2008.

Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге».

2. Разработка состава, а также порядка подготовки и утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования (пункт 5 статьи 24 ГрК РФ).

Содержание нормативов градостроительного проектирования определено в законодательстве нечетко. Согласно пункту 4 статьи 24 ГрК РФ они содержат минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, включая инвалидов, объектами инженерной, транспортной инфраструктур, благоустройства территории).

Как отмечает А.В. Жигачев59, в нормативах градостроительного

проектирования должны содержаться следующие важные показатели:

· плотность застройки территорий;

· плотность сети автомобильных дорог;

· плотность сети общественного пассажирского транспорта;

· расчетные показатели потребности в территориях для: хранения индивидуального автомобильного транспорта, размещения административно- управленческих объектов, размещения объектов физкультурно- оздоровительного назначения, размещения объектов торговли и общественного питания, размещения объектов почтовой и иной связи, размещения объектов коммунального и бытового обслуживания, размещения объектов здравоохранения и социального обслуживания, образования и культуры, размещения объектов для отдыха и досуга населения, расчетные показатели потребности в озелененных территориях, расчетные показатели пешеходной и транспортной доступности объектов системы образования, объектов

медицинского, социального, культурного обслуживания населения, объектов физической культуры и спорта;

· расчетные показатели обеспеченности жителей энерго-, тепло-, газоснабжением, водоснабжением и водоотведением, и т.д.

Как видно из тех вопросов, по которым принимаются нормы градостроительного проектирования, они играют важнейшую роль в процессе застройки населенных пунктов, а конкретизация пункта 5 статьи 24 ГрК РФ в региональном законодательстве представляется необходимой.

В городе Москве указанная норма реализована в статье 22 ГрК города Москвы, а в городе Санкт-Петербурге этому вопросу посвящено отдельное Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 февраля 2011 г. № 209

«Об утверждении Положения о составе и порядке подготовки Региональных нормативов градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга»60.

3. Установление предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населенного пункта, в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях и выражения своего мнения (пункт 4 статьи 28 ГрК РФ).

Согласно ГрК РФ указанный пункт применим при проведении публичных слушаний по проектам:

· Генеральных планов (пункт 11 статьи 24);

· Правил землепользования и застройки (пункт 12 статьи 31).

С учетом того, что к настоящему моменту в городе Москве Генеральный план принят, Правила землепользования и застройки прошли публичные слушания61, а в городе Санкт-Петербурге приняты оба указанных важнейших

60 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 февраля 2011 г. № 209 «Об утверждении Положения о составе и порядке подготовки Региональных нормативов градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга» // Вестник Администрации Санкт- Петербурга. № 3. 2011.

61 См. Заключение по результатам публичных слушаний по проекту «Правила землепользования и застройки в городе Москве» (утв. первым зам. Мэра в Правительстве Москвы 23.10.2009) // Тверская,

градостроительных документа, казалось бы, острой необходимости в принятии регионального нормативного акта в развитие пункта 4 статьи 28 ГрК РФ нет.

Однако правовое регулирование общественных отношений не должно отставать от их развития, наоборот, оно должно опережать его, быть готовым к вновь возникающим потребностям. Нет никаких гарантий того, что в ближайшем будущем в любом из двух городов федерального значения не потребуется вновь принимать какой-либо из указанных градостроительных документов (особенно в городе Москве с учетом присоединения новых территорий потребуется вносить изменения как в Генеральный план, так и в проект Правил землепользования и застройки). В связи с этим закрепление предельной численности лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населенного пункта, в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях и выражения своего мнения, в законодательстве городов федерального значения видится необходимой.

К настоящему моменту в обоих городах федерального значения приняты отдельные нормативные акты, регулирующие порядок проведения публичных слушаний при проведении градостроительной деятельности: в городе Москве таким актом является Постановление Правительства Москвы от

30 декабря 2008 г. № 1258-ПП «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве»62, в городе Санкт-Петербурге – Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге»63. С учетом этого логичным будет выглядеть

62 Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. № 1258-ПП «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 3. 2009.

63 Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 (ред. от 21 сентября 2011 г.) «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении

градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга.

внесение положений, конкретизирующих пункт 4 статьи 28 ГрК РФ именно в эти нормативные акты.

Имеет смысл отметить, что подобный опыт в субъектах Российской Федерации имеется. Например, статья 14 Закона Республики Башкортостан от 11 июля 2006 г. № 341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан»64 закрепляет, что численность граждан, проживающих или зарегистрированных на такой части территории, в целях обеспечения всем заинтересованным лицам возможностей для выражения своего мнения не должна превышать 300 тысяч человек.

4. Установление иных случаев, помимо указанных в ГрК РФ, когда выдача разрешения на строительство не требуется (пункт 17 статьи 51 ГрК РФ).

Московский законодатель воспользовался своим правом закрепить иные случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется, указав в пункте 7 статьи 49 ГрК Москвы следующие случаи:

· для размещения объектов благоустройства территории65;

· для выполнения работ по реконструкции, капитальному ремонту инженерных коммуникаций и объектов улично-дорожной сети, не требующих подготовки проектной документации;

· для выполнения работ по изменению объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и иные характеристики их надежности и безопасности, не нарушают права третьих лиц и не превышают предельные параметры разрешенного строительства и/или реконструкции, которые установлены градостроительными планами соответствующих земельных участков.

64 Закон Республики Башкортостан от 11 июля 2006 г. № 341-з «О регулировании градостроительной деятельности в Республике Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2006. 19 июля.

65 Во исполнение указанного пункта принято Постановление Правительства Москвы от 27 августа 2012 г. № 432-ПП (ред. от 13 ноября 2012 г.) «О видах, параметрах и характеристиках объектов благоустройства территории, для размещения которых не требуется получение разрешения на

строительство, и видах работ по изменению объектов капитального строительства и (или) их частей, не затрагивающих конструктивные и иные характеристики их надежности и безопасности, не

нарушающих права третьих лиц и не превышающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительными планами соответствующих

земельных участков, для выполнения которых не требуется получение разрешения на строительство»

// Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 49. 2012.

В законодательстве города Санкт-Петербурга иных случаев, когда выдача разрешения на строительство не требуется, за исключением установленных федеральным законодательством, не выявлено.

5. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в собственности субъектов Российской Федерации земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они вправе распоряжаться, осуществляется исключительно на торгах (пункт 1.1 статьи 30 ЗК РФ).

Специального нормативного акта в развитие указанного положения ни в городе Москве, ни городе Санкт-Петербурге к настоящему моменту не принято.

При этом интерес вызывает одно из судебных решений. В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 04 апреля 2012 г. № 09АП-5236/2012-АК по делу № А40-102808/11-154-87066 сделан вывод о том, что в качестве нормы права, конкретизирующей пункт 1.1 статьи 30 ЗК РФ в московском законодательстве, выступает пункт 4 статьи 8 Закона г. Москвы от «О землепользовании в городе Москве». Согласно этому пункту в случаях, не предусмотренных частью 3 статьи 8 указанного правового акта (в которой указан перечень случаев предоставления земельных участков без торгов), договор аренды земельного участка заключается с победителем торгов.

Однако такой вывод суда нельзя признать правильным, поскольку указанный пункт не устанавливает конкретного перечня случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах, о котором прямо упоминает пункт 1.1 статьи 30 ЗК РФ.

66 Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 04 апреля 2012 г. № 09АП- 5236/2012-АК по делу № А40-102808/11-154-870 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

Основанием для подобного умозаключения может служить Определение Верховного суда РФ67 по делу об оспаривании прокурором Кемеровской области постановления администрации Кемеровской области от 24 сентября 2010 года № 426 «О предоставлении земельных участков для строительства исключительно на торгах», в котором сделан верный вывод о том, что

«оспариваемое постановление не устанавливает конкретного перечня случаев предоставления земельных участков исключительно на торгах, которые органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать в соответствии с пунктом 1.1 статьи 30 Земельного кодекса РФ, в связи с чем его содержание является неопределенным».

Более того, пункт 4 статьи 8 Закона г. Москвы от «О землепользовании в городе Москве» вообще должен быть исключен из указанного нормативного акта, поскольку им фактически исключается процедура предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов (без проведения торгов) и нарушается право заинтересованных лиц на предоставление земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Второй случай. Вопросы, которые напрямую в федеральном законодательстве не урегулированы, однако принятие региональных актов по этим вопросам не только не запрещается, но и вызывается необходимостью реализации полномочий субъектов Федерации в области градостроительства и землепользования:

1. Разграничение полномочий между законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти в сфере градостроительства.

В законодательстве городов федерального значения этому вопросу уделено значительное внимание. В Москве разграничение полномочий между Московской городской Думой и Правительством Москвы закрепляется в ГрК города Москвы (см. статьи 6 и 7).

67 Определение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2011 г. № 81-Г11-7 // СПС «КонсультантПлюс». Документ опубликован не был.

В городе Санкт-Петербурге действует Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт- Петербурге», в статье 1 которого прямо сказано, что настоящий закон устанавливает разграничение полномочий его органов государственной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности.

2. Создание совещательных органов в сфере градостроительства.

Совещательные органы в области градостроительства функционируют в обоих городах федерального значения.

В городе Москве в силу пункта 1 статьи 9 ГрК города Москвы создаются постоянно действующие межведомственные совещательные органы при Правительстве Москвы – городская комиссия по вопросам градостроительства, землепользования и застройки68 и окружные (в административных округах города Москвы69) комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки. В городе Санкт-Петербурге действует Совет по вопросам

градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге при Правительстве Санкт- Петербурга70.

3. Утверждение региональных градостроительных программ.

В городе Москве Постановлением Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП утверждена Государственная программы города Москвы

«Градостроительная политика» на 2012-2016 года71. Указанная программа

затрагивает целый комплекс вопросов и содержит в себе 17 подпрограмм (среди них «Развитие транспортной системы», «Развитие здравоохранения города

68 См.: Постановление Правительства Москвы от 07 апреля 2009 г. № 270-ПП (ред. от 20 августа 2013 г. «О создании Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы и об утверждении Положений о Городской и окружной комиссиях по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 23. 2009.

69 См., например: Распоряжение Правительства Москвы от 30 января 2009 г. № 126-РП (ред. от 08 августа 2009 г.) «О составе Комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки

при Правительстве Москвы в Центральном административном округе города Москвы» // Вестник

Мэра и Правительства Москвы. № 10. 2009.

70 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 06 марта 2013 г. № 150 «О Совете по вопросам градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге при Правительстве Санкт-Петербурга».

Документ опубликован не был.

71 Постановление Правительства Москвы от 03 октября 2011 г. № 460-ПП «Об утверждении Государственной программы города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 гг.» //

Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 58. 2011.

Москвы», «Градостроительная политика», «Имущественно-земельная политика города Москвы» и др.).

В городе Санкт-Петербурге единая комплексная градостроительная программа в настоящие время отсутствует, но существуют несколько программ в отдельных сферах градостроительной деятельности: например, «О Региональной программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге» на 2011-2015 годы»72, «Развитие застроенных территорий

в Санкт-Петербурге»73.

4. Утверждение административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в области градостроительной деятельности.

В городах федерального значения принято большое количество административных регламентов в сфере земельных и градостроительных отношений. Приведем для наглядности по два примера. В городе Москве действуют Административный регламент предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков»74, Административный регламент предоставления государственной услуги города Москвы «Согласование межевого плана границ земельного участка»75 и др. В городе Санкт-Петербурге – Административный регламент по предоставлению государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов индивидуального жилищного строительства76,

72 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2011 г. № 624 «О Региональной программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Санкт-Петербурге» на 2011-2015 годы» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 6. 2011.

73 Закон Санкт-Петербурга от 06 мая 2008 г. № 238-39 (ред. от 10 февраля 2014 г.) «Об адресной программе Санкт-Петербурга «Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге» // «Вестник

Законодательного Собрания Санкт-Петербурга». № 18. 2008.

74 Утвержден Постановлением Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-ПП (ред. от 02 октября 2012 г.) «О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов

земельных участков» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 32. 2011.

75 Утвержден Постановлением Правительства Москвы от 15 мая 2012 г. № 199-ПП (ред. от 06 сентября 2013 г.) «Об утверждении административных регламентов предоставления государственных

услуг Департаментом городского имущества города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства

Москвы. № 29. 2012.

76 Утвержден Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт- Петербурга от 08 февраля 2011 г. № 379 (ред. от 04 декабря 2013 г.) «Об утверждении

Административного регламента администраций районов Санкт-Петербурга по предоставлению

Административный регламент комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги «Предоставление сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории Санкт-Петербурга77 и др.

5. Установление порядка предоставления земельных участков для

строительства объектов гаражного назначения.

Как отмечалось в Городской целевой программе строительства гаражей- стоянок в городе Москве на период 2008-2010 года78, рост мобильности населения, связанный, прежде всего, с повышением благосостояния граждан и как следствие ростом парка личного автотранспорта, привел к резкой интенсификации движения в городе, особенно в центральной части. Минимизация транспортных проблем в городе Москве является комплексной общегородской задачей, и ее эффективное решение может быть достигнуто только в масштабах всего города, а также с использованием существующих возможностей и ресурсов развития всего столичного региона. В целях реализации указанной выше программы было принято Постановление Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. № 685-ПП «О порядке строительства объектов гаражного назначения в городе Москве»79, в разделе «V» которого конкретизирован порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, проектирования и строительства объектов гаражного назначения на территории города Москвы.

государственной услуги по выдаче разрешений на строительство объектов индивидуального жилищного строительства» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. № 15. 2011.

77 Распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга от

17 февраля 2010 г. № 436 (ред. от 04 декабря 2013 г.) «Об утверждении Административного регламента Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги "Предоставление сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории Санкт-Петербурга» // Документ опубликован не был.

78 Постановление Правительства Москвы от 01 апреля 2008 г. № 253-ПП «О Городской целевой программе строительства гаражей-стоянок в городе Москве на период 2008-2010 гг.» // Вестник Мэра

и Правительства Москвы. № 24. 2008. Документ утратил силу.

79 Постановление Правительства Москвы от 28 июля 2009 г. № 685-ПП (ред. от 17 сентября 2012 г.)

«О порядке строительства объектов гаражного назначения в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 44. 2009.

В городе Санкт-Петербурге отдельного нормативного акта, регулирующего предоставление земельных участков для строительства объектов гаражного назначения, к настоящему моменту не принято. В то же время действует Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 02 ноября 2010 г. № 1485 «О Концепции создания и развития сети многоэтажных гаражей в Санкт-Петербурге»80, которое принято в целях совершенствования системы хранения автотранспорта и решения проблемы недостаточности мест организованного хранения автомобилей в городе Санкт-Петербурге.

По приведенным примерам видно, что региональный законодатель городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург активно реализует свои самостоятельные полномочия в сфере предоставления земельных участков для строительства. Однако нельзя обойти вниманием тот факт, что законодательство двух рассматриваемых субъектов Российской Федерации в этой сфере несвободно и от недостатков.

Зачастую наблюдается полное и совершенно бессмысленное копирование в региональное законодательство федеральных норм. Так, московский законодатель в пунктом 1 статьи 35 и пунктом 1 статьи 38 ГрК Москвы целиком дублируют соответственно пункт 2 статьи 30 и пункт 5 статьи 41 ГрК РФ, а подпунктом 1 пункта 1 статьи 1 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве» в усеченном виде воспроизводит подпункт 1 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ. Есть и другие примеры.

Как справедливо отмечают в связи с этим Ю.В. Васильчук и О.В. Павлова, целесообразнее в подобных случаях принимать нормативные акты об особенностях применения федерального законодательства на территории конкретного субъекта Российской Федерации81.

Положительные примеры такого правотворчества в городах

федерального значения имеются. В городе Москве с целью сохранения

80 Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 02 ноября 2010 г. № 1485 «О Концепции создания и развития сети многоэтажных гаражей в Санкт-Петербурге» // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. № 12. 2010.

81 Васильчук Ю.В., Павлова О.В. Регулирование земельных отношений на региональном уровне (на примере Тверской области) // Экологическое право. 2008. № 3. С. 19.

исторических территорий и территорий зон охраны объектов культурного наследия столицы Российской Федерации действует Закон г. Москвы от 09 июня 2004 г. № 40 «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве»82. В городе Санкт-Петербурге с аналогичной целью принят Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. № 820-7 «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга»83.

Несмотря на активную правотворческую работу в городах федерального

значения, наблюдаются пробелы в правовом регулировании предоставления земельных участков для строительства по тем вопросам, которые прямо отнесены федеральным законодателем к регулированию на региональном уровне. В качестве примеров можно привести уже упоминавшиеся ранее пункт 4 статьи 28 ГрК РФ, пункт 1.1 статьи 30 ЗК РФ.

С учетом сказанного в качестве предложений по оптимизации правового регулирования сферы предоставления земельных участков для строительства целесообразными видятся следующие предложения:

1. В развитие пункта 4 статьи 28 Грк РФ рекомендуется дополнить

Постановление Правительства Москвы от 30 декабря 2008 г. № 1258-ПП «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Москве» и Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных

82 Закон г. Москвы от 09 июня 2004 г. № 40 (ред. от 06 июля 2011 г.) «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 39. 2004.

83 Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 г. № 820-7 (ред. от 22 июня 2012 г.) «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования

земель в границах указанных зон и о внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном

плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт- Петербурга» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. № 7/1. 2009.

слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» статьями, в которых будет установлена предельная численность лиц, проживающих или зарегистрированных на части территории населенного пункта в целях обеспечения всем заинтересованным лицам равных возможностей для участия в публичных слушаниях и выражения своего мнения.

2. Предлагается исключить пункт 4 статьи 8 Закона г. Москвы от 19 декабря 2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве».

<< | >>
Источник: Железнов Дмитрий Сергеевич. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ СТРОИТЕЛЬСТВА В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ. Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук. Москва 2014. 2014

Еще по теме § 2. Соотношение законодательства Российской Федерации и городов федерального значения в сфере предоставления земельных участков для строительства:

  1. § 1. Общие положения об участии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  2. Глава 8. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  3. § 2. Формы участия участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством
  4. Статья 29. Компетенция федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере финансового оздоровления и банкротства
  5. ЗАЯВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «О СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2015 ГОДА» (проект)
  6. ОСНОВАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О НОТАРИАТЕ
  7. Статья 2. Законодательство Российской Федерации и иные акты об аудиторской деятельности
  8. Статья 21. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об аудите
  9. Характеристика Программы предоставления Российской Федерацией государственных кредитов иностранным государствам на 2004 год
  10. § 3. Пользование земельным участком
  11. Статья 2. Законодательство Российской Федерации о потребительском кредите (займе)
  12. Глава 1.4. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. Исполнение федерального бюджета Российской Федерации