загрузка...

стория развития правового регулирования земель курортов в России

Многие термины и понятия, имеющие значение для данной работы, прошли долгий путь развития. Обращение к истории правового регулирования курортов позволит показать процесс развития и формирования правового режима курортов и их земель, его особенности и возможные пути развития законодательства о курортах и их землях в настоящее время.

В России первые курорты как места, обладающие природными лечебными ресурсами и используемые для лечения и отдыха, начали организовывать во время правления Петра I. Земли в границах курортов, в отношении которых действовало специальное правовое регулирование в целях охраны природных лечебных ресурсов, впервые были выделены в дореволюционном законодательстве. Правовой режим курортов и земель в их границах развивался с конца XIX века, начиная с санитарной охраны источников минеральной воды до охраны курортов как природных объектов, включения курортов в число ООПТ, отнесения их земель к категории земель особо охраняемых территорий и объектов и к землям ООПТ в 2001 году, затем исключения курортов из числа ООПТ и их земель из земель ООПТ и отнесения их к особо охраняемым территориям и к землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов как вида земель в составе категории земель особо охраняемых территорий и объектов в 2013 году. При этом предоставление земель курортов и земель в границах курортов в частую собственность в России до 2013 года было запрещено или ограничено.

Хотя первый российский курорт Марциальные воды был создан Указом Петра I от 20 марта 1719 г. «О целительных водах, отысканных на Олонце»64, термин «курорт» начал употребляться в законодательстве значительно позже. Он был заимствован из немецкого языка от слова Kurort (от Kur – лечение и Ort – место) и изначально употреблялся в названиях компаний (например, Общество Лиманного курорта, Общество черноморских курортов, Общество «Новороссийский курорт»), т.е. использовался для обозначения специализированного предприятия65, юридического лица. В конце XIX – начале XX вв. (1900 – 1911 гг.) под курортом начинает пониматься территория населенного пункта, в который приезжают в целях оздоровления66. Для обозначения местности, обладающей природными лечебными ресурсами, использовался термин «лечебная местность».

64 Указ Петра I от 20 марта 1719 г. «О целительных водах, отысканных на Олонце» // ПСЗ РИ, Собрание (1649 – 1825), Том 5 (1713 – 1719), Законы (2620 – 34789), 1719 г., ст. 3338.

65 Самарина Т.В. История и правовое регулирование отечественного курортного дела. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2009. С. 41.

66 Там же. С. 43.

Правовое регулирование охраны природных лечебных ресурсов и использования земель на курортах посредством установления округов санитарной и горной охраны начинает осуществляться только в конце третьей четверти XIX века. В разное время эти округа охраны охватывали различные по площади территории, имели различное соотношение с территорией курорта, и правовой режим земель, входящих в их границы, отличался. Впервые правовое регулирование охраны источников минеральной воды было осуществлено в Мнении Государственного совета от 19 февраля 1885 года «Об охранении источников минеральных вод»,

утвержденным императором67. В соответствии с данным актом, источники минеральных вод или

минеральных грязей могли быть объявлены имеющими общественное значение. На местности, прилегающей к таким источникам, устанавливался округ санитарной охраны, который еще не делился на зоны. В пределах округов охраны запрещались все виды работ без предварительного согласия местного горного начальства.

24 апреля 1914 г. был принят Закон о санитарной и горной охране лечебных местностей68. В

соответствии с ним, к лечебным местностям относились: места с источниками лечебных вод и с лечебными грязями; морские купания; климатические станции; места, устроенные для пользования кумысным лечением. Законодательно закреплялось содержание понятий «лечебная местность»,

«округ горной охраны лечебной местности» и «округ санитарной охраны лечебной местности»69.

Округ горной охраны распространялся на прилегающую к источнику территорию, осуществление работ на которой могло повлиять на водоснабжение источника. Целью создания округа санитарной охраны была защита лечебных местностей в санитарном отношении. В его границы входила вся лечебная местность и источники, которые снабжали данную лечебную местность питьевой водой, а также могли быть включены императорские резиденции70. Так были созданы предпосылки для обособленного правового регулирования использования и охраны этих земель в целях обеспечения охраны природных лечебных ресурсов от порчи и загрязнения.

Земли округов охраны принадлежали государственной казне, т.е. государству. Как правило, лечебные местности передавались в арендное пользование городам, земствам, частным компаниям и лицам императорской фамилии71. В отношении курортов принимались нормативные правовые акты, регулирующие порядок и сроки предоставления земельных участков в границах курортов в

67 Мнение Государственного совета от 19 февраля 1885 года «Об охранении источников минеральных вод», утвержденным императором // ПСЗ. Собр. II. Т. V. Ст. 2755.

68 Закон от 24 апреля 1914 г. о санитарной и горной охране лечебных местностей // Собр. Узак. 1914. 24 апр. Ст. 1212.

69 Самарина Т.В. Указ. соч. С. 43-44.

70 См.: Там же. С. 46.

71 См.: Горовой Н.К. Становление и развитие курортного законодательства России: с нач. XVIII до нач. XX в. Автрореф. дисс. ... канд.юрид.наук. Краснодар, 2010. С. 15.

аренду. Например, в 1901 г. были утверждены «Правила на сдачу в аренду участков казенной земли на группах Кавминвод под постройку жилых помещений». Участки сдавались в аренду с торгов на срок 99 лет, а их владелец был обязан возвести постройку в течение 3 лет 72. Таким образом, ограничения порядка использования земель курортов носили публично-правовой характер с самого начала регулирования правового режима этих земель.

На границе столетий появились проекты создания единой курортной зоны Северного Кавказа и северо-восточного берега Черного моря.73 Был разработан проект Положения о курортах, который не был принят из-за начала Первой мировой войны и Октябрьской революции 1917 года. Как указывает Самарина Т.В., «в нем предполагалось определение понятия курорта как «лечебных мест, которые имеют источники лечебных вод или лечебные грязи, а также климатических станций и морских купаний»… Города-курорты должны были отвечать следующим требованиям: иметь постоянное население не менее 25 тысяч человек, водопровод и канализацию»74.

С принятием Декрета СНК РСФСР № 231 от 20 марта 1919 г. «О лечебных местностях общегосударственного значения»75 (далее – Декрет о лечебных местностях) термин «курорт» начинает применяться в том же значении, что и термин «лечебная местность», и наравне с ним. Под курортом (лечебной местностью) понимались места с месторождениями лечебных вод или грязей, места для пользования кумысолечением, места для лечебного купания и климатические и горные станции (п. 1 Декрета о лечебных местностях). В целях охраны курортных местностей и их природных лечебных ресурсов устанавливались округа санитарной и горной охраны. В границы округа горной охраны включались источники лечебных вод и лечебных грязей. В границы округа

санитарной охраны входила территория самой курортной местности и земли, занятые источниками, снабжающими данную курортную местность питьевой водой76. То есть территория курорта или лечебной местности полностью входила в границы округа санитарной охраны, но округ санитарной охраны мог охватывать большую площадь, чем территория курорта. Подобное соотношение границ округа санитарной охраны и границ курорта сохранялось до принятия Закона о лечебно-оздоровительных местностях 1995 г.

72 См.: Глухов А.Н. Из истории развития курортного дела на Пятигорском курорте (к 255-летию Пятигорского курорта)

// Вопросы курортологии, физиотерапии и лечебной физической культуры. 2006. № 2. С. 43.

73 См.: Там же. С. 41; Цит. по: Серегина О.И. Курорты Северного Кавказа в военной, экономической и культурной жизни России в конце XVIII – начале XX вв. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Ставрополь, 2003. С. 23.

74 Самарина Т.В. Указ. соч.С. 41 – 42.

75 Декрет СНК РСФРС № 231 от 20 марта 1919 года «О лечебных местностях общегосударственного значения» // Известия ВЦИК, № 103, 15.05.1919 г.

76 См.: Земельное право / Под ред. Н.Д. Казанцева, И.В.Павлова. 1971. С. 285.

Зонирование округа санитарной охраны было предусмотрено впервые в Положении о горно- санитарной охране минеральных и пресных вод, соляных и грязевых озер, лиманов и местностей лечебного значения, утвержденном постановлением Наркомздрава РСФСР, ВСНХ РСФСР от 20 марта 1924 г.77, однако о количестве зон, их наименованиях и строгости режима умалчивалось.

В соответствии с Общими началами землепользования и землеустройства, утвержденными постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.78 (ст. 54) (далее – Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г.), земли курортов были отнесены к землям специального назначения. К ним относились земли, предоставленные в непосредственное пользование курортов для их специальных целей, не сельскохозяйственного характера.

В соответствии с п. 3 Положения о санитарной охране курортов и местностей лечебного значения, утвержденного СНК СССР 10 апреля 1940 г. 79 (далее – Положение об округах 1940 г.), курорты начали подразделяться на курорты общесоюзного, республиканского и местного значения, должны были создаваться решениями соответствующих органов власти. Округ санитарной охраны делился на 3 зоны, режим каждой из которых был описан достаточно четко (п. 4 – 5 Положения об округах 1940 г.). Включение земель в округ и зоны санитарной охраны

осуществлялось на основании признака влияния происходящих на них процессов и осуществляемой деятельности на гидроминеральную базу курорта. В отношении каждой зоны устанавливался перечень запрещенных видов деятельности. В первой зоне запрещалось постоянное и временное проживание лиц, не связанных непосредственно с работой на курорте, строительство или земляные работы, не связанные с эксплуатацией лечебных средств курорта или с ремонтом и строительством средств связи, проходящих через эту зону. Во второй зоне запрещалось использование территории, которое может вызвать качественные и количественные ухудшения лечебных средств курорта. В третьей зоне допускалось производство всякого рода горных выработок, бурение скважин, сплошная вырубка леса, устройство свалок, скотомогильников, кладбищ, полей орошения, полей ассенизации, спуск в реки и водоемы неочищенных сточных вод. Для производства работ было необходимо разрешение местных (краевых, областных, районных или городских) Советов депутатов трудящихся при наличии положительного заключения соответствующих органов здравоохранения. Таким образом, в данном

77 Положение о горно-санитарной охране минеральных и пресных вод, соляных и грязевых озер, лиманов и местностей лечебного значения от 20 марта 1924 г. // СУ РСФСР, 1924, № 39, ст. 355.

78 Общие начала землепользования и землеустройства, утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г. // СЗ СССР, 1928, № 69, ст. 642.

79 Положение о санитарной охране курортов и местностей лечебного значения, утв. СНК СССР 10 апреля 1940 г. // СП СССР, 1940, № 12, ст. 289.

Положении были развиты нормы предыдущего Положения 1924 г. и заложены основы современного правового режима земель в границах зон санитарной охраны.

Качественное изменение правового регулирования курортов и их земель было положено в законодательстве конца 1960-х – начала 1970-х годов, которое более детализированно определяло правовой режим курортов и их земель. В ст. 45 Основ Союза ССР и союзных республик о здравоохранении, утвержденных Законом СССР от 19 декабря 1969 г. № 4589-VII80 (далее – Основы о здравоохранении 1969 г.), и в ст. 78 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. «О здравоохранении»81 (далее – Закон РСФСР о здравоохранении) было впервые дано определение курорта как местности, обладающей природными лечебными средствами, минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями, благоприятными для лечения и профилактики. На курортах предусматривалось установление округов санитарной охраны, в границах которых использование земельных участков осуществлялось с соблюдением установленного режима округа (ч. 2 ст. 39 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII 82 (далее – Основы земельного законодательства 1968 г.), ч. 2 ст. 107 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). В данных нормативных актах не определялось, как соотносятся курорт и округ санитарной (горно- санитарной) охраны курорта, земли курортов и другие земельные участки, расположенные в границах округов санитарной охраны. В учебной литературе указывалось на то, что территория курорта входила в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта и могла с ним совпадать или быть меньше83.

Основы земельного законодательства 1968 г. и вслед за ними Земельный кодекс РСФСР 1970

г. отнесли земли курортов к категории земель промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения. В соответствии с ними, под землями курортов понимались земельные участки, имеющие лечебное значение и благоприятные условия для организации оздоровительных мероприятий, предоставленные в установленном порядке в пользование лечебно-курортным учреждениям и подлежащие особой охране (ч. 1 ст. 39 Основ земельного законодательства 1968 г., ч.1 ст. 107 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). По мнению

80 Закон СССР от 19 декабря 1969 г. № 4589-VII «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» // ВВС СССР, 1969, № 52, ст. 466.

81 Закон РСФСР от 29 июля 1971 г. «О здравоохранении» // СЗ РСФСР, т. 3, с. 143, 1988 г.

82 Закон СССР от 13 декабря 1968 г. № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» (вместе с Основами законодательства) // ВВС СССР, 1968, № 51, ст. 485.

83 См.: Правовая охрана природы / Под ред. В.В. Петрова. М., 1980. С. 251 – 254.

Кротика А.С., с этого момента земли курортов начали приобретать статус особо охраняемых84. Как и в Общих началах землепользования и землеустройства 1928 г., непосредственное использование земельных участков лечебно-курортными учреждениями, расположенными на курорте, было одним из признаков отнесения этих земель к землям курортов. Данные земли могли предоставляться в пользование только лечебно-курортным учреждениям (ст. 107 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.). Предоставление земельных участков из состава других категорий земель в границах курортов осуществлялось в соответствии с законодательством, регулирующим данный процесс в отношении соответствующей категории земель, но они не могли предоставляться предприятиям, организациям и учреждениям, деятельность которых была несовместима с охраной природных лечебных свойств и благоприятных условий для отдыха населения (п. 2 ст. 107 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.).

Порядок признания местностей курортами и установления границ округов и зон санитарной охраны был подробно закреплен в постановлении Совета Министров СССР от 28 августа 1970 г. № 723 «О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха»85 (далее – Постановление о застройке курортов), в постановлении Совмина СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 «Об утверждении Положения о курортах»86 (далее – Положение о курортах 1973 г.) и в Инструкции по применению

«Положения о курортах»87 (далее – Инструкция по применению Положения о курортах 1973 г.).

В данных актах были определены органы, уполномоченные принимать решения об отнесении местности к курортам общесоюзного, республиканского или местного значения, урегулированы вопросы застройки (в том числе виды и типы объектов, которые могут быть построены и запрещены к строительству на курортах), указаны мероприятия по улучшению состояния курортов, существенным образом были развиты нормы о правовом режиме зон санитарной охраны, закрепленные в Положении об округах 1940 г., а также приведен перечень курортов общесоюзного значения. Если раньше включение земель в округ и зоны санитарной (горно- санитарной) охраны осуществлялось на основании признака влияния происходящих на них процессов и осуществляемой деятельности на гидроминеральную базу курорта, то в соответствии с

84 См.: Кротик А.С. Указ. соч. С. 31.

85 Постановление Совет Министров СССР от 28 августа 1970 г. № 723 «О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха» // СП СССР, 1970, № 16, ст. 126.

86 Постановление Совет Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 «Об утверждении Положения о курортах» // СП

СССР, 1973, № 20, ст. 112; 1981, № 2, ст. 3.

87 Инструкция по применению «Положения о курортах», утв. Постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. № 654 (утв. Минздравом СССР 20 мая 1974 г., Секретариатом ВЦСПС 16 мая 1974 г.) // Документ опубликован не был. Доступ из: СПС КонсультантПлюс.

Положением о курортах 1973 г. перечень признаков, на основании которых земли включались в округ и в определенную зону санитарной (горно-санитарной) охраны, расширился. В них включались земли, имеющие значение для санитарных и ландшафтно-климатических условий курорта (напр., территория, на которой расположены санаторно-курортные учреждения и учреждения отдыха; парки, лесопарки и другие зеленые насаждения, использование которых без соблюдения правил, предусмотренных для округа санитарной охраны курорта, может привести к загрязнению, изменению состава или истощению запасов минеральных вод и лечебных грязей или ухудшению всей совокупности природных лечебных средств курорта).

Был нормативно закреплен порядок развития и застройки территорий курортов. В отношении каждого курорта должен был быть принят проект районной планировки и генеральный план курорта. Вводилось функциональное зонирование территории курорта, которая разделялась на следующие зоны: 1 – курортная зона, в которой находились природные лечебные средства, устройства и сооружения для их использования, санаторно-курортные учреждения и учреждения отдыха и культуры, зрелищные предприятия, предприятия общественного питания, торговли и бытового обслуживания, предназначенные для обслуживания лиц, прибывающих на курорт для лечения и отдыха; 2 – зона, в которой находились жилые дома, общественные здания и сооружения для населения, постоянно проживающего на территории курорта; 3 – зона, в которой размещались централизованные хозяйственные и технические службы. Таким образом, устанавливались ограничения по использованию земель в зависимости от нахождения земельного участка в границах зон санитарной охраны и в зависимости от функционального зонирования территории курорта.

На практике к 1975 году было выработано следующее решение функционального зонирования курорта, которое применялось при проектировании и строительстве большинства курортов. Весь курорт решался в виде единого зеленого массива – парка, в котором размещались санатории. Территория курорта подразделялась на четыре зоны: санаторную, централизованного медицинского и культурного обслуживания лечащихся, зону расселения обслуживающего

персонала (поселок) и хозяйственную зону88. Такое зонирование играло решающую роль в

определении разрешенного использования земельных участков, в том числе земель курортов. Необходимо отметить, что, так как в соответствии с советским законодательством курорт мог быть по площади меньше, чем округ санитарной охраны, то подобное зонирование территории

88 См.: Курортное строительство в СССР (градостроительные проблемы) / Дзисько Л.Г., Знаменская Э.А., Шкляев Н.А.. М., Стройиздат, 1975. С. 15.

распространялось не на всю территорию округа санитарной охраны, а только на саму курортную зону.

В перечень курортов, имеющих республиканское и местное значение, должны были включаться, помимо действующих курортов, территории, пригодные в дальнейшем для санаторно- курортного строительства и организации учреждений и баз отдыха. Введение подобных территорий стало, по всей видимости, основой для создания впоследствии лечебно- оздоровительных местностей как территорий, которые подлежат развитию в целях создания курортов.

В научной литературе включение земель заповедников и курортов в категорию земель промышленности и иного несельскохозяйственного назначения оценивалось отрицательно89. Ученые отмечали, что это формально приравнивало их к землям промышленности и заставляло оценивать прибыль от их использования по одинаковым параметрам. На землях промышленности должны размещаться предприятия, которые должны приносить явную прибыль. Использование земель курортов не приносило прямого дохода государству и отрицательно влияло на статистику по принесению прибыли от использования земель промышленности. Это заставляло относиться к этим землям как к отрицательно влияющим на народное хозяйство, что, в свою очередь, не

способствовало предоставлению земель для создания охраняемых природных территорий, в частности курортов. Данные обстоятельства приводили Реймерса Н.Ф. и Штильмарка Ф.Р. к выводу о необходимости выделения земель охраняемых природных территорий в отдельную категорию.

В соответствии с Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 90 (далее –

Земельный кодекс РСФСР 1991 г.), была создана отдельная категория земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (ст. 24). В состав этой категории земель входили земли оздоровительного назначения, которые определялись как земельные участки, обладающие природными лечебными факторами (минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями), благоприятными для организации профилактики и лечения (ст. 91). В Законе РСФСР от 19 декабря

1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»91 (далее – Закон об охране

окружающей природной среды 1991 г.) правовой режим курортных и лечебно-оздоровительных

89 См.: Реймерс Н.Ф, Штильмарк Ф.Р. Указ соч. С. 253 – 254.

90 Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // ВС НД и ВС РСФСР, 1991 г., № 22, ст. 768.

91 Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // ВСНД РФ и ВС РФ, 1992, № 10, ст. 457.

зон регулировался в Разделе IX, посвященном особо охраняемым природным территориям и объектам. Курортные и лечебно-оздоровительные зоны определялись в ч. 1 ст. 66 Закона об охране окружающей природной среды 1991 г. как особо охраняемые территории и участки водного пространства, обладающие природными лечебными свойствами, минеральными источниками, климатическими и иными условиями, благоприятными для лечения и профилактики заболеваний.

Для охраны земель оздоровительного назначения и лечебных природных факторов курортов предусматривалось установление трех зон с особыми условиями использования (охранные зоны, округа санитарной охраны и др.). Земельные участки в границах первой зоны санитарной охраны у собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов изымались, в границах второй и третьей оставались в пользовании, но с ограничениями видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон. В целях ограждения уникальных природных комплексов особо охраняемых территорий было решено установить запрет на их изъятие для предоставления гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям (ч. 2 ст. 24 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.). Порядок использования земель в зонах с особыми условиями использования должен был устанавливаться законодательством РСФСР и республик, входящих в ее состав.

В начале проведения земельной реформы возник вопрос о возможности приватизации земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко- культурного назначения. Эти земли имели первостепенное значение для существования особо охраняемых территорий, которые располагались на них, поэтому приватизация этих земель была запрещена. В соответствии с Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также

предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»92 (далее

– Указ Президента РФ о Порядке продажи земельных участков), земли оздоровительного назначения не подлежали продаже (п. 2). Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»93 (далее – Государственная программа приватизации), охраняемые или

92 Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности» // ВСНД и ВС РФ, 1992, № 25, ст. 1427. Утратил силу.

93 Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» // САПП РФ, 1994, № 1, ст. 2.

особым образом используемые природные территории с находящимися на них объектами недвижимости было запрещено приватизировать (п. 2.1.2). Данная норма распространялась на все земельные участки, расположенные в границах особо охраняемых природных территорий.

Так как категория земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения в 1991 г. в законодательстве была выделена впервые, и в законодательстве не четко описывались признаки земель оздоровительного назначения, то каждый субъект РФ понимал под ними разные земли. В региональном законодательстве ряда субъектов РФ к землям оздоровительного назначения были отнесены земли в границах первой зоны округа санитарной охраны курорта и земли, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, туристических баз, пионерских и спортивно- оздоровительных лагерей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, расположенных в

курортной зоне94, в ряде других – земли в границах второй зоны округа санитарной охраны95 или

все земли в границах курортных и лечебно-оздоровительных зон96.

В 1995 г. в соответствии с Законом о лечебно-оздоровительных местностях и Законом об ООПТ в число особо охраняемых природных территорий были включены лечебные оздоровительные местности и курорты (как было указано выше, в соответствии с ранее действовавшим законодательством сначала в их отношении использовался термин «курортные и лечебно-оздоровительные зоны», а в отношении их земель – «земли оздоровительного назначения»). В Законе о лечебно-оздоровительных местностях курорты были определены как освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях особо охраняемые природные территории, располагающие природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Определение курорта, содержащееся в Законе об ООПТ, немного отличалось от данного в Законе о лечебно- оздоровительных местностях, но по своей сути сводилось к тому же. Границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны и курорта стали совпадать, что облегчило определение правового режима земель в их границах. Был введен новый, а точнее, введен заново, вид округа санитарной

94 Решение областного Совета народных депутатов Калининградской области от 27 декабря 1991 г. № 102 «Об итогах первого этапа земельной реформы и мерах по ее дальнейшему развитию» // СПС Консультант Плюс); утратил силу в соотв. с Законом Калининградской области от 21 декабря 2006 г. № 105 «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области» // «Комсомольская правда» в Калининграде, № 196, 30.12.2006.

95 Распоряжение администрации Кировской области от 13 марта 1992 г. № 244 «О сохранении в государственной собственности охраняемых и особо используемых территорий» (вместе с «Перечнем вновь выявленных

государственных памятников природы Кировской области, «Перечнем питьевых водозаборов из поверхностных

источников») // Документ опубликован не был. СПС КонсультантПлюс.

96 Закон Воронежской области от 9 июня 1995 г. № 18-з «О регулировании земельных отношений в Воронежской области» // Коммуна, №№ 118-120, 122-125, 127-128, 1995; Утратил силу в связи с принятием закона Воронежской области от 13 февраля 2004 г. № 4-ОЗ // Коммуна, № 29, 26.02.2004.

охраны – округ горно-санитарной охраны.

Правовой режим округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов был установлен в Законе о лечебно-оздоровительных местностях и в Законе об ООПТ. В них определялись основы организации охраны природных лечебных ресурсов и осуществления различных видов деятельности в границах курортов и в зонах округа санитарной (горно- санитарной) охраны.

Земельный кодекс РФ включил земли курортов в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов и в их вид – земли особо охраняемых природных территорий (абз. 1 ч. 2 ст. 94, п.1 ст. 96 Земельного кодекса РФ (до внесения изменений в декабре 2013 года)). Отнесение курортов к числу ООПТ и земель курортов к землям ООПТ имело следующие последствия для земель территорий курортов и земель курортов. Во-первых, земли в границах курортов были ограничены в обороте в соответствии с абз. 1 ч. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ. Во-вторых, нормы, предусматривающие юридическую ответственность за нарушение режима ООПТ, распространяли свое действие на курорты и земли в их границах. В-третьих, было обязательным проведение государственной экологической экспертизы в отношении планируемой деятельности на земельных участках, отнесенных к землям курортов и землям ООПТ. В-четвертых, на земли курортов федерального значения распространялись ограничения по порядку и целям использования земель ООПТ федерального значения, установленные в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ.

В научной литературе существовал ряд предложений об исключении лечебно- оздоровительных местностей и курортов из числа ООПТ при сохранении их в числе особо охраняемых территорий и объектов. В качестве основного довода приводилось положение о том, что деятельность по использованию природных ресурсов на курортах не соответствует целям существования ООПТ, которая заключается в консервативной охране природных объектов97. Также одним из аргументов выступал факт ограничения земельных участков в границах курортов в обороте, что необоснованно затрудняло оборот таких земель. Действительно, проблема приобретения права частной собственности на земельные участки в границах курортов являлась острым вопросом на практике, особенно в отношении земель городов-курортов и иных населенных

пунктов, расположенных в границах курортов. Несмотря на многочисленные запреты, на практике

97 См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Кревер О.Н. и др. Основные проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию. (Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). С. 41.

процесс предоставления земель в частную собственность, особенно земель населенных пунктов, расположенных в границах курортов, все же происходил.

Для раскрытия вопроса о праве собственности и иных правах на земли курортов и земли в границах курортов как элемента правового режима земель курортов необходимо рассмотреть вопрос об истории разграничения права собственности на данные земли. В соответствии с Законом об ООПТ, право собственности на ООПТ, в том числе на курорты, было разграничено в зависимости от того, относится ли ООПТ к территориям федерального, регионального или местного значения. Земли в границах курортов федерального, регионального или местного значения находились в федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальных образований соответственно. Однако развитие территорий курортов федерального значения было затруднено ввиду отсутствия права предоставления таких земель органами субъектов РФ или органами местного самоуправления. В связи с этим разграничение права государственной собственности на земли в границах курортов федерального значения впоследствии было осуществлено в Законе о передаче земель. Определенное влияние на принятие данного нормативного правового акта имела подготовка к XXII Олимпийским играм и к XI Паралимпийским играм, так как предоставление земель для возведения олимпийских объектов регионального и местного значения было поставлено в зависимость от решения федерального органа исполнительной власти.

По общему правилу, земельные участки в границах курортов могли находиться у юридических или физических лиц на иных, кроме права собственности, правах. Так как создание курорта не предполагает изъятие земель, кроме земель в первой зоне санитарной (горно- санитарной) охраны, то в частной собственности могли находиться земельные участки, расположенные в границах курортов, созданных после введения права частной собственности на землю, и при условии, что право собственности возникло до создания курорта. Например, в Краснодарском крае ряд территорий были признаны курортами местного значения в пределах административных границ муниципальных образований в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 7 августа 1997 г. № 332 «О признании отдельных

территорий Краснодарского края курортами местного значения»98. В число этих территорий вошли

город Приморско-Ахтарск и Ясенская коса Приморско-Ахтарского района Краснодарского края, для которых впоследствии постановлением главы администрации Краснодарского края от 2 августа 2011 г. № 826 «Об утверждении границ и режима округа санитарной охраны курортов

98 Постановление главы администрации Краснодарского края от 7 августа 1997 г. № 332 «О признании отдельных территорий Краснодарского края курортами местного значения» // Кубанские новости, № 93, 10.06.2010.

местного значения Приморско-Ахтарск и Ясенская коса в Краснодарском крае»99 были утверждены границы и режим округов санитарной охраны. В содержание данного акта также были включены нормы, обычно включаемые в положения о курортах. Таким образом, право частной собственности на земельные участки в границах этих курортов, возникшее до принятия данного акта, является законным, но после этого момента и до исключения курортов из числа ООПТ земельные участки на праве частной собственности предоставляться уже не могли. Так, при рассмотрении спора о законности заключения договора купли-продажи земельного участка между администрацией муниципального образования Приморско-Ахтарский район и юридическим лицом, суд пришел к выводу, что земельные участки в границах этого курорта стали

ограниченными в обороте после утверждения границ его округа санитарной охраны100.

В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»101 (далее – Закон об изменении статуса курортов) курорты и лечебно-оздоровительные местности были исключены из числа ООПТ, а их земли из земель ООПТ. Последствиями принятия данного решения стало изменение правового режима земель курортов и земель в границах курортов, что будет подробнее исследовано в параграфе 1.3

Главы 1 настоящей работы.

Из всех курортов наиболее сложным правовым режимом земель обладали и обладают в настоящее время населенные пункты, расположенные в границах курортов, и особенно города- курорты. В целях характеристики правового режима земель городов-курортов в данной работе необходимо исследовать правовой режим земель населенных пунктов, курортных поселков и городов-курортов согласно советскому и постсоветскому законодательству. В соответствии с Земельными кодексами РСФСР 1970 г. и 1991 г. земли в черте населенных пунктов относились к категории земель населенных пунктов. В состав земель населенных пунктов входили земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (ст. 78 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.). Они должны были использоваться в порядке, определенном для использования земельных участков, отнесенных к категории земель природоохранного,

99 Постановление главы администрации Краснодарского края от 2 августа 2011 г. № 826 «Об утверждении границ и режим округа санитарной охраны курортов местного значения Приморско-Ахтарск и Ясенская коса в Краснодарском крае» // Кубанские новости, № 151, 08.09.2011.

100 Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2012 г. № 15АП-3327/2012 по делу №

А32-27847/2010 // СПС КонсультантПлюс.

101 Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ, 2013, № 52 (часть I), ст. 6971.

оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. На протяжении всего существования Советского государства одним из видов поселков городского типа были курортные поселки (постановление ВЦИК СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «О курортных поселках»102 (далее – Постановление о курортных поселках 1927 г.), ст. 96 Земельного кодекса РСФСР 1970 г. и ст. 70 Земельного кодекса РСФСР 1991 г.). Ими признавались населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляло не менее 50 процентов постоянного населения (п. 1 Постановления о курортных поселках), а впоследствии было установлено также требование к количеству населения таких поселков, которое должно было составлять не менее 2000 человек103.

В 1960-е годы в нормативных актах появился термин «город-курорт»104. О том, как

соотносятся города-курорты, курортные поселки и курорты, законодательством не определялось. До сих пор в законодательстве нет определения или признаков города-курорта, и земли городов- курортов имеют фактически так называемый «двойной» правовой режим. В.А. Поляков писал, что

«городом-курортом принято называть расположенный на курорте город… Курортный поселок и город-курорт территориально с курортом могут не совпадать… правовой режим города-курорта будет значительно более сложным по сравнению с правовым режимом города, расположенного вне курорта»105. Отсутствие детальной регламентации правового режима земель таких населенных пунктов повлекло за собой нарушение режима охраны округов и зон санитарной охраны, что проявлялось в выдаче разрешений на осуществление запрещенной деятельности в их границах

(строительство жилых домов и иных объектов в первой зоне санитарной охраны, вырубка лесных массивов, размещение промышленных предприятий). Данные тенденции продолжают существовать в настоящее время, что негативно сказывается на лечебных природных ресурсах и состоянии окружающей среды курортов.

С этой точки зрения интересен опыт Республики Беларусь, в законодательстве которой в качестве одной из категорий поселков городского типа выделяются курортные поселки. К ним в соответствии с абз. 2 п. 4 ст. 8 Закона Республики Беларусь от 5 мая 1998 года № 154-З «Об

102 Постановление ВЦИК СНК РСФСР от 6 июня 1927 г. «О курортных поселках» // СУ РСФСР, 1927 г. № 56, ст. 384.

103 См.: Балезин.В.П. Правовой режим земель населенных пунктов / Отв. ред. Н.И. Краснов. М., Юрид. лит. 1980.С. 7.

104 См.: Приказ Минздрава СССР от 7 марта 1960 г. № 97 «Об улучшении медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение» (вместе с «Правилами медицинского отбора и направления больных

(взрослых) на санаторно-курортное лечение») // СПС КонсультантПлюс. Утратил силу на территории Российской Федерации в связи с изданием Приказа Минздравсоцразвития РФ от 17 августа 2010 № 675 «О признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых приказов Министерства здравоохранения СССР».

105 Поляков В.А. Указ соч. С. 26 – 27.

административно-территориальном устройстве Республики Беларусь»106, курортный поселок определяется как населенный пункт с численностью населения не менее 2 тысяч человек, на территории которого расположены санаторно-курортные и оздоровительные организации, организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, культурно- просветительные организации. В отдельных случаях к курортным поселкам могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения менее 2 тысяч человек, имеющие перспективы дальнейшего развития и роста численности населения, на территории которых расположены санаторно-курортные и оздоровительные организации, организации торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, культурно-просветительные организации. В Республике Казахстан к числу поселков могут быть отнесены населенные пункты, расположенные в местности, имеющей лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, из которых число приезжающих ежегодно для лечения и отдыха составляет не менее половины (абз 2 п. 4 ст. 3 Закона Республики Казахстан от 8 декабря 1993 г. «Об административно-территориальном

устройстве Республики Казахстан»107). В Республике Таджикистан к категории поселков относятся

населенные пункты, на территории которых расположены важные экономические объекты, в том числе имеющие лечебно-оздоровительные учреждения, с численностью населения не менее 2 тысяч человек (п.2 ч. 4 ст. 6 Конституционного Закона Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. № 101 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства

Республики Таджикистан»108).

Таким образом, законодательство о курортах и правовом режиме их земель развивается по сей день. Возможно выделение нескольких периодов развития законодательства о курортах и их землях, связанных с эпохами развития России, видами прав на землю, развитием науки и техники. Первый период относится к концу XIX – началу XX вв., когда начала осознаваться необходимость охраны природных лечебных ресурсов курортов, и был нормативно закреплен порядок установления округов санитарной и горно-санитарной охраны, были сделаны первые шаги в правовом регулировании порядка использования природных ресурсов курортов, предоставления их земельных участков в пользование. Второй период можно отнести к началу 1920-х – началу

106 Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 года № 154-З «Об административно-территориальном устройстве Республики Беларусь» // Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь, 1998г., №19.

107 Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» // Ведомости Веpховного Совета Республики Казахстан, 1993 г., № 23-24, ст. 507. Доступ из

http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z930004200_

108 Конституционный Закон Республики Таджикистан от 4 ноября 1995 г. № 101 «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Таджикистан» // Доступ из: http://mmk.tj/ru/legislation/legislation-base/constitutional-laws/

1990-х гг. Этот период характеризуется развитием законодательства об округах санитарной охраны, постепенной детализацией их правового режима, развитием сети курортов и санаторно- курортных организаций на территории России. Период с 1991 по 1995 годы можно выделить в качестве третьего периода. Его характерной чертой является неопределенность правового режима земель курортов, и даже отсутствие нормативного регулирования этих вопросов. С принятием Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и Закона об охране окружающей природной среды 1991 г. были введены новые категории и виды земель (земли оздоровительного назначения), новые виды ООПТ

– лечебно-оздоровительные и курортные зоны, но в развитие указанных законов не было принято подзаконных нормативных правовых актов.

Четвертый этап начался с принятием законов о лечебно-оздоровительных местностях и об ООПТ, Земельного кодекса РФ. Он характеризуется введением заново большинства норм, регулировавших правовой режим курортов и их земель с 1970-х гг., и принятием новых норм. Однако многие отношения оставались неурегулированными. Началом пятого этапа можно признать 2014 год, когда в конце 2013 г. курорты были исключены из числа ООПТ и признаны особо охраняемыми территориями, а земли курортов были исключены из земель ООПТ, но их место в категории земель особо охраняемых территорий и объектов не было определено. Это изменение привело к большому количеству пробелов в регулировании правового режима земель курортов.

В настоящий момент правовой режим земель курортов можно охарактеризовать как недостаточно развитый. Правовой режим конкретного земельного участка определяется в основном именно исходя из зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, в границы который он включен. Это происходит, в том числе, из-за непонимания законодательными органами и правоприменителями конструкции особо охраняемых территорий и, в частности, курортов, отличия курортов от других видов особо охраняемых территорий, и соотношения понятий «особо охраняемая территория» и «земли особо охраняемых территорий».

Изучение нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих требования к порядку осуществления хозяйственной деятельности в округах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов регионального и местного значения, позволяет утверждать, что порядок их закрепления, уровень правовой техники и конкретизация требований отличается в зависимости от субъекта РФ. Во многом это зависит от наличия на территории субъекта РФ природных лечебных ресурсов, позволяющих создать курорт, и от интенсивности нормотворческой деятельности в субъекте РФ и на местном уровне. Также в нормативных правовых актах субъектов РФ находит отражение

регулирование некоторых аспектов правового режима земель курортов. Например, в Краснодарском крае принят Закон Краснодарского края о лечебно-оздоровительных местностях, и практически в каждом городе-курорте Кавминвод действуют нормативные правовые акты о порядке предоставления их земель на праве собственности и иных правах.

В Республике Башкортостан имеется большое количество природных лечебных ресурсов. В советский период там были созданы курорты союзного и республиканского (в настоящее время федерального) значения. В последнее время было создано несколько курортов регионального (республиканского) значения. Правовой режим земель курортов урегулирован в следующих нормативных правовых актах: законах Республики Башкортостан от 31 июля 1995 г. № 5-з «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан»109 и от 5 января 2004 г. №

59-з «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан»110, Положением об

округах охраны курортов республиканского значения в Республике Башкортостан. В соответствии с данными актами, правовой режим земель курортов республиканского и местного значения практически идентичен правовому режиму земель курортов федерального значения. Однако на основании их анализа можно сделать вывод о том, что в нормах не отграничиваются понятия земель курортов и земель территорий курортов, и не учитывается, что в границы курорта могут войти населенные пункты и земли с иным целевым назначением.

В части субъектов РФ вопросам правового регулирования курортов уделяется мало внимания или не уделяется вовсе. Например, в Ненецком автономном округе отсутствуют природные лечебные ресурсы и курорты, и в законодательстве не содержится норм, регулирующих правовой режим курортов и земель в их границах.

При исключении курортов из числа ООПТ законодатель не определил, может ли за курортами регионального и местного значения сохраниться статус ООПТ, если субъекты РФ или органы местного самоуправления сочтут это необходимым. Представляется, что исключение курортов из числа ООПТ в федеральном законодательстве все же лишает субъекты РФ и органы местного самоуправления сохранять за курортами статус ООПТ, однако за ними сохраняется возможность создавать ООПТ с правовым режимом, схожим с правовым режимом курортов до исключения их из ООПТ, и обозначив их другим термином.

Большинство современных курортов было создано или предпосылки к их созданию были

109 Закон Республики Башкортостан от 31 июля 1995 г. № 5-з «Об особо охраняемых природных территориях в Республике Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан, 1995, № 10 (40), ст. 399.

110Закон Республики Башкортостан от 5 января 2004 г. № 59-з «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» // Республика Башкортостан, № 29(25512), 13.02.2004.

заложены в советский период развития Российского государства. Иногда возникают споры о существовании курортов и о действии в настоящее время принятых 30 – 40 лет назад актов об утверждении границ их округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Так, арбитражные суды при рассмотрении вопроса о законности договора купли-продажи земельного участка, расположенного в границах третьей зоны санитарной охраны курорта Старая Русса, пришли к выводу о том, что положение о данном курорте было утверждено Советом Министров РСФСР, и новое положение Правительством Российской Федерации либо органом исполнительной власти области не было утверждено. Следовательно, территория в границах округа санитарной охраны курорта Старая Русса в установленном порядке не признана курортом федерального,

регионального или местного значения111. Однако подобная ситуация является исключением из

правил, так как обычно суды признают нормативные акты, принятые в советский период, действующими в настоящее время, так как в соответствии с п. 2 Раздела II заключительных и переходных положений Конституции РФ, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ.

Следовательно, процесс формирования правового режима курортов и их земель осуществлялся постепенно. Его можно разделить на 5 этапов, в основном имевших преемственный характер. В настоящий момент правовой режим земель курортов продолжает формироваться: в законодательстве остаются пробелы, не позволяющие утверждать о том, что правовой режим земель курортов определен достаточно четко. В отношении правового режима земель курортов федерального значения эти пробелы в основном нивелируются благодаря достаточно подробному и не терпящему двойного толкования описанию требований к осуществлению хозяйственной деятельности в округе и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны в Положении об округах охраны курортов федерального значения. Заполнение пробелов в регулировании правового режима земель курортов регионального и местного значения зависит от правового регулирования требований к осуществлению хозяйственной деятельности в округах санитарной (горно-санитарной) охраны курортов регионального и местного значения. Кроме того, субъекты РФ регулируют отдельные аспекты правового режима земель курортов регионального значения в региональных нормативных правовых актах.

111 См.: Постановление Федерального Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 мая 2005 г. по делу № А44- 8852/04-С5.

1.2. Понятие и особенности правового режима земель курортов

В целях исследования правового режима земель курортов и выделения его основных элементов, а также учитывая, что единого понимания содержания понятия правового режима в юридической науке нет, необходимо определить, что будет пониматься под термином «правовой режим земель» в данной работе. Хотя в законодательстве используется понятие правового режима земель, его определение в нем не дается. Как указывают авторы «Общей теории советского земельного права», изначально это понятие использовалось как исключительно теоретическая категория земельного права. Оно применялось в отношении как земель, так и недр, вод, лесов, однако не совсем последовательно. Лишь спустя некоторое время к правовой характеристике всех

земель был применен термин «правовой режим»112. В дальнейшем термин «правовой режим»

восприняли и в других отраслях права, и его содержание конкретизировалось учеными- правоведами на протяжении десятилетий в работах по общей теории права, земельному и гражданскому праву. В связи с этим необходимо обратиться к работам по теории земельного права, а для более полного и объективного анализа также к некоторым определениям, данным в работах по общей теории права и гражданскому праву.

В общей теории права нет единого понимания термина «правовой режим». В Юридической энциклопедии под правовым режимом понимаются «нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуации, которые должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (объекта или определенной ситуации)… Правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной ситуации»113. То есть под правовым режимом понимается правовое положение какого-либо объекта, в силу которого у субъектов прав на него есть права и обязанности, связанные с этим объектом.

С.С. Алексеев определял его как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействия между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»114. По его мнению, правовой режим объекта представляет собой порядок регулирования, выраженного в характере и объеме прав субъекта по отношению к объекту. Он

«выражает степень жестокости юридического регулирования, его дозволительную и

112 См.: Общая теория советского земельного права / Под. ред. Г.А. Аксененка, Н.И. Краснова, И.А. Иконицкой. С.345. 113 Бачило И.Л. Правовой режим // Юридическая энциклопедия. Общ. ред. Б.Н. Топорнина. Юристъ, М., 2001 г. С. 812. 114 Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989 г. С. 185; Алексеев С.С. Собрание сочинений в 10 т. Т. 6. Восхождение к праву. М., 2010. С. 264.

запретительную направленность, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности»115. В более современной публикации вместо термина «правовой режим» ученый использует термин «юридический режим», под которым понимает «особую, целостную систему регулятивного воздействия, которая характеризуется специфическими приемами регулирования – особым порядком возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, распространяющихся на данную совокупность норм»116.

В теории гражданского права оперируют термином «гражданско-правовой режим». Под ним

понимается возможность или невозможность совершения с объектами права определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат. Одна из основных точек зрения на сущность правового режима заключается в том, что фактически правовой режим устанавливается не для различных благ, а для субъектов прав, совершающих по поводу этих благ различные юридически значимые действия. То есть он определяет поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных

благ117.

В земельно-правовой литературе встречается множество определений понятия «правовой режим». Впервые оно появилось в доктрине: по мнению О.И. Крассова, И.И. Евтихеев был первым, кто упомянул о правовом режиме земель в научной литературе. Вместо термина

«правовой режим категории земель» он использовал термин «земельный режим» и сводил его к полномочиям органов управления землями118.

Г.А. Аксененок считал, что категории земель отличаются друг от друга следующими признаками: целевым назначением земель; порядком их отвода в пользование; видами землепользования, которые возможны в каждой отдельной категории земель119. Позже ученый писал, что «определить правовой режим любой категории земель… это значит, во-первых, дать понятие этих земель как объекта данного земельного отношения, во-вторых, определить круг землепользователей этих земель, установить их права и обязанности, в-третьих, выявить порядок

115 Алексеев С.С. Собрание сочинений в 10 т. Т. 6. Восхождение к праву. С. 264 – 265.

116 Алексеев С.С. Общая теория права. Курс в 2-х томах. Т. 1. С. 244.

117 См.: Российское гражданское право: В 2 т. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права: Учебник / отв. ред. Е.А. Суханов – 2-е издание,

стереотипное. М., Статут, 2011 // СПС КонсультантПлюс.

118 См.: Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическое право. 2003. № 1. С.20.

119 См. подробнее: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. 1958. С. 177 – 178.

государственного управления этими землями и, наконец, в-четвертых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для пользователей землями…»120.

Н.И. Краснов предлагал включать в содержание правового режима отдельной категории земель общие черты правового регулирования использования государственного земельного фонда и особенности государственного управления, права землепользования и правовой охраны земли применительно к отдельным категориям земель121. Под правовым режимом государственного земельного фонда он понимал установленный нормами советского права порядок должного поведения по отношению к земле как объекту права исключительной собственности государства,

права землепользования и правовой охраны, направленный на обеспечение ее рационального использования как всеобщего условия труда и основного (главного) средства производства122.

Б.В. Ерофеев определяет правовой режим земель городов как «совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель городов и их отдельных видов, порядок управления и пользования ими в условиях научно-технического прогресса»123.

По мнению авторов «Общей теории советского земельного права», термин «правовой режим»

«представляет собой определенное теоретическое понятие, обобщающее правовую характеристику земли как объекта права и содержащее указание на круг важнейших правовых отношений, складывающихся по поводу земли»124. В содержание правового режима категории земель должны включаться право собственности на землю, государственное управление (общее и отраслевое применительно к данной категории земель), право пользования (общие и особенные черты), и правовая охрана данной категории земель125.

Таким образом, в советской научной литературе в понятие «правовой режим категории земель» обычно включались следующие элементы: целевое назначение, право собственности и право землепользования, субъекты прав на землю, их права и обязанности, государственное управление, правовая охрана, а также санкции за нарушение правового режима земель.

На этапе развития земельно-правовой науки с 90-х годов XX века и по сегодняшний день ученые продолжают делать попытки дать определение правового режима земель. В учебнике

120 Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. Материалы второго советско-итальянского «круглого стола» по вопросам сельскохозяйственного права / Под. ред. Аксененка Г.А. М., 1975. С. 55.

121 См.: Земельное право / Под ред. Г.А. Аксененка. С.254.

122 См: Там же. С. 250.

123 Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. М., 1976. С. 41. 124 Общая теория советского земельного права. С.352, 345 – 346. 125 См.: Там же. С.352.

«Земельное право России» 1995 г. правовой режим земель определялся как установленные законодательством порядок использования объекта, допустимые пределы и способы распоряжения им126. В словаре юридических терминов «Экологическое право России» А.К. Голиченковым правовой режим земель определяется как «система элементов, включающая: а) принципы, распространяющиеся на совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; б) состав субъектов права на земли данной категории; в) порядок возникновения и прекращения прав и обязанностей субъектов прав на земли данной категории; г) санкции за нарушение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории. Правовой режим земель определяется исходя из их разрешенного использования»127. В науке земельного права также в качестве основных элементов правового режима земель выделяются следующие элементы: формы собственности и иные права на соответствующие земли; особенности оборота земель (оборотоспособности земель); порядок изменения правового режима земель или земельных участков (перевод в другие категории, изменение разрешенного использования земельных участков); права и обязанности субъектов права собственности и иных прав на землю по использованию и охране земель; полномочия органов государственной власти и органов местного

самоуправления в области использования и охраны земель; основания и порядок реализации юридической ответственности в области использования и охраны земель. На основании данных элементов правовой режим земель предлагается понимать как «установленный нормами земельного и других отраслей законодательства порядок предоставления, оборота, использования

и охраны земель, обязательный для всех субъектов земельных правоотношений»128.

И.А. Иконицкая определяет правовой режим земель как «установленное нормами права возможное и должное поведение по отношению к земле как к объекту права собственности и иных прав на земельные участки, объекту государственного управления земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие социально-экономические функции – основы жизни и деятельности

народов, проживающих на соответствующей территории»129.

126 См.: Земельное право России: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М., Стоглавъ, 1995. С. 142.

127 Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: Учебное пособие для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательский Дом «Городец», 2012. С. 299.

128 Земельное право. Учебник для бакалавров / Отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, О.А. Романова. – М.: Проспект, 2014. С. 244.

129 Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 200.

О.И. Крассов считает, что правовой режим земель «представляет собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер по охране земель, посредством установления основного целевого назначения земель, территориального зонирования, ограничения прав, публичных сервитутов и установления разрешенного использования»130.

Также им отмечается, что «понятие правового режима следует применять как в отношении всех земель (правовой режим земель), так и отдельных категорий или видов земель…». Однако понятия «правовой режим земель», «правовой режим категории земель», «правовой режим вида земель», «правовой режим земельного участка» отличаются по своему содержанию. Они имеют много общего, но их нельзя соотносить как общее и частное131.

А.А. Минаева определяет правовой режим земель как «установленный нормами и

основанный на принципах земельного права порядок возможного и должного поведения к земле как объекту права собственности, других вещных и обязательственных прав, управления и правовой охраны, направленный на обеспечение рационального использования и охраны земли как основы жизни и деятельности народов России»132.

Резюмируя все вышеизложенное, можно выделить такие элементы правового режима категории и вида земель, как: во-первых, целевое назначение, вид использования, разрешенное использование; во-вторых, круг субъектов права собственности и иных прав на землю, содержание права собственности и иных прав на земельные участки, порядок возникновения, изменения и прекращения этих прав, ограничения прав; в-третьих, требования по их использованию, направленные на охрану природных лечебных ресурсов, государственное управление использованием и охраной земель, и ответственность за нарушение установленного правового режима.

Таким образом, под правовым режимом земель курортов можно понимать установленные в нормах права: меру возможного и должного поведения субъектов права собственности и иных прав на земельные участки по отношению к землям курортов как к элементу лечебно- оздоровительного природного комплекса; требования к порядку использования и охраны этих земель в соответствии с их видом использования; порядок государственного управления их использованием и охраной; меры юридической ответственности, обеспечивающие исполнение данных требований.

130 Крассов О.И. Указ. соч. С.23.

131 См.: Там же. С.21.

132 Минаева А.А. Понятие «правовой режим земель» и его значение в земельном праве // СПС КонсультантПлюс.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (п. 1 ч. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ). Земли подразделяются на категории в зависимости от их целевого назначения. Как отмечает А.А. Минаева, «в основе определения целевого назначения и разрешенного использования земельных участков лежат их природные, экономические и социальные свойства. Целевое назначение является критерием предусмотренного

законодательством разграничения земель на категории»133.

Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов обусловлен правовым статусом и правовым режимом особо охраняемых территорий и объектов, которые расположены на них134. Общей чертой земель особо охраняемых территорий и объектов является особый правовой режим, направленный на сохранение объектов, представляющих ценность, и часто обеспечивающий сочетание использования и охраны этих земель и объектов, которые на них расположены, в том числе в целях удовлетворения потребностей человека. Правовой режим земель, на которых расположены подлежащие охране объекты, подчинен особенностям охраняемых объектов. Исходя из них определяются порядок установления ограничений

использования земель и их содержание. Охрана объектов осуществляется посредством регулирования порядка использования самих этих объектов и определения запрещенных и ограниченных видов хозяйственной и иной деятельности на земельных участках, выделяемых в целях охраны данных объектов. Однако основную роль в охране охраняемых объектов играет установление особого правового режима земель, на которых они расположены. Таким образом, правовой режим земель особо охраняемых территорий направлен на охрану объектов, которые на них расположены.

Правовой режим ООПТ предполагает охрану всех природных объектов, расположенных в их границах. Основным отличием курортов от иных категорий ООПТ являлось то, что цель их создания двояка и не соответствует целям создания других категорий ООПТ. С одной стороны, курорты создаются для использования природных ресурсов в лечебных целях, а с другой стороны их правовой режим должен обеспечивать такое использование природных лечебных ресурсов, которое позволит осуществлять подобную деятельность, нанося наименьший вред окружающей среде и природным объектам и ресурсам, то есть совмещать эксплуатацию и охрану природных объектов. Включение курортов в число ООПТ позволяло рассматривать их как природный

133 Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Москва, 2007. С. 14.

134 См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник в 2 ч. Ч. 2: Особенная часть. М.: Юрист, 1994. С 78.

комплекс, все природные объекты которого подлежат охране как части ООПТ. Но это также и усложнило правовой режим земель в границах курортов, что в первую очередь проявилось в ограничении их в обороте. Исключение курортов из состава ООПТ сняло ряд противоречий и неоправданных трудностей, связанных с оборотом земель в границах курортов, однако не устранило до конца так называемого «наложения» правовых режимов, оставило и даже внесло в законодательство ряд новых противоречий. В случае создания курорта имеет место «наложение» правового режима курорта как особо охраняемой территории на правовой режим земель в его границах, но не «наложение» правового режима земель курортов на земли других категорий. В границах курортов могут находиться земельные участки, относящиеся практически к любой категории земель, которые продолжают использоваться в соответствии со своим целевым назначением. Это использование должно осуществляться с учетом ограничений, устанавливаемых в связи с включением их в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны и в границы курорта. Земли курортов являются составной частью курорта и составной частью его территории и обладают своим правовым режимом. На земельные участки, отнесенные к землям курортов, так же как и на земельные участки из состава других категорий и видов земель, влияет правовой режим зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, в границы которых они входят. Курорты не являются единственным видом особо охраняемых территорий, правовой режим которых влияет на правовой режим земельных участков из состава различных категорий земель, вошедших в их границы. К таким особо охраняемым территориям можно отнести, например, территории, на которых расположены объекты культурного наследия.

Исключение курортов из числа ООПТ не может полностью устранить «двойной» правовой режим земель в границах курортов, так как в этом проявляется особенность округа санитарной (горно-санитарной) охраны, который является охранной зоной. Как верно указывает О.А. Золотова, правовой режим охранных зон распространяется «на все земли и земельные участки, входящие в нее, вне зависимости от формы собственности на них и их категории, а также вида разрешенного использования135. Пока курорты и их природные лечебные ресурсы будут охраняться путем установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны, правовой режим земель в их границах будет определяться в соответствии с требованиями, установленными к порядку их

использования в этих округах и зонах санитарной (горно-санитарной) охраны.

Правовое регулирование использования и охраны земель курортов осуществляется на основании норм гл. XVII Земельного кодекса РФ, посвященной землям особо охраняемых

135 См.: О.А. Золотова. Указ. соч. С. 18.

территорий и объектов, и специальной ст. 96 Земельного кодекса РФ, непосредственно регулирующей правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов и земель в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Также отдельные нормы, регулирующие правовой режим земель курортов, содержатся в Законе о лечебно-оздоровительных местностях. Необходимо отличать правовой режим земель курортов как вида земель особо охраняемых территорий и правовой режим конкретных земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и расположенных в границах определенного курорта. Основы установления первого регулируются в федеральных нормативных правовых актах, которым должны соответствовать нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие правовой режим земель курортов регионального и местного значения. В соответствии с ч. 4 ст. 94 Земельного кодекса РФ, порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Правовой режим земельных участков определяется исходя из правового режима земель курортов и исходя из требований к использованию земель в конкретной зоне санитарной (горно- санитарной) охраны, устанавливаемых в федеральных и региональных нормативных правовых актах об округах санитарной (горно-санитарной) охраны.

Правовой режим конкретных земельных участков, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий, определяется исходя из их целевого назначения и требований к осуществлению отдельных видов хозяйственной и иной деятельности в зонах округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, в границах которых они находятся. Основы правового режима округов установлены в Законе о лечебно-оздоровительных местностях, которые подлежат конкретизации в федеральных (Положение об округах охраны курортов федерального значения) или региональных нормативных правовых актах.

В декабре 2013 года в соответствии с Законом об изменении статуса курортов в правовом режиме земель курортов произошли значительные изменения в виде исключения курортов из числа ООПТ и земель курортов из числа земель ООПТ. Еще при разработке данного закона И.А. Игнатьева отмечала, что в результате исключения курортов из числа ООПТ их статус будет фактически не установленным, поскольку он определялся через статус ООПТ, в то время как

статус особо охраняемых территорий являлся и является до сих пор не определенным. Также она указывала на то, что исключение курортов из числа ООПТ имеет намного больше последствий для их правового режима, нежели озвученная цель данного закона – приведение статуса курортов в соответствие с действующим законодательством136.

Данные изменения повлекли за собой следующие последствия для правового режима земель курортов. Во-первых, принадлежность курортов к ООПТ ограничивала в обороте земельные участки в границах курортов независимо от категории земель, к которой они относились (абз. 1 ч.

5 ст. 27 Земельного кодекса РФ). В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ, земельные участки, ограниченные в обороте, не могут предоставляться в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Так как специального федерального закона, разрешающего предоставлять земельные участки в границах курортов в частную собственность, не было принято, такие земельные участки, находящиеся в федеральной, региональной или муниципальной собственности, не могли предоставляться в частную собственность.

Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона о лечебно-оздоровительных местностях, застройка земель курортов осуществляется с соблюдением правил, установленных законодательством для проведения соответствующих работ на курортах. Важной гарантией соблюдения требований охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной деятельности на землях курортов, в том числе при их застройке, было требование проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство или реконструкцию которых предполагалось осуществлять на землях курортов (абз. 4.1 ст. 12, абз. 7.1

ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»137

(далее – Закон об экологической экспертизе)).

Хотя в п. 16 Положения об округах охраны курортов федерального значения предусматривается проведение государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертиз проектируемых в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны объектов, а ряд положений о курортах содержат требования о проведении государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы их генеральных планов, проектов районной

планировки, проектов на строительство и реконструкцию зданий и сооружений курорта138, в

136 См.: Игнатьева И.А. Последние направления в развитии законодательства об особо охраняемых природных территориях // Бизнес, менеджмент и право. 2010. № 1. С. 134 – 135.

137 Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556.

138 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 26

Законе об экологической экспертизе установлен закрытый перечень объектов государственной экологической экспертизы (ст.ст. 11 – 12). В нем подобные объекты экологической экспертизы не указываются, что ставит под сомнение юридическую силу норм п. 16 Положения об округах охраны курортов федерального значения.

В-третьих, на земли курортов федерального значения распространялись ограничения по осуществлению различных видов хозяйственной деятельности или целей предоставления земель, установленные в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ для земель ООПТ федерального значения. В соответствии с данной нормой, на землях ООПТ федерального значения запрещается: 1) предоставление садоводческих и дачных участков; 2) строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами; 3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог; 4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами. Данные требования распространялись исключительно на земельные участки земель курортов, отнесенные к землям ООПТ федерального значения.

Вышеперечисленные последствия имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Об ограничении в обороте земель в границах курортов можно отметить следующее. Ограничение в оборотоспособности этих земель не было обосновано необходимостью охраны курортов как ООПТ и охраны их природных лечебных ресурсов. Нахождение земельного участка в государственной, муниципальной или частной собственности объективно не может иметь существенного влияния на соблюдение правового режима курорта и требований, предъявляемых к хозяйственной деятельности в границах зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны, за исключением угрозы изъятия земельных участков в случае нарушения их целевого назначения или разрешенного использования в соответствии со ст. 45 и ст. 54 Земельного кодекса РФ. Ограничение

августа 2000 г. № 634 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Зеленоградск» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3658 Постановление Правительства РФ от 26 августа 2000 г. № 633 «Об утверждении Положения о курорте федерального значения Светлогорск-Отрадное» // СЗ РФ, 2000, № 36, ст. 3657; Постановление Правительства РФ от 17 января 2006 г. № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении Положений об этих курортах» (вместе с

«Положением о курорте федерального значения Ессентуки», «Положением о курорте федерального значения

Железноводск», «Положением о курорте федерального значения Кисловодск», «Положением о курорте федерального значения Пятигорск») // СЗ РФ, 2006, № 4, ст. 387; Постановление Главы Администрации Краснодарского края от 10 декабря 2007 г. № 1136 «Об утверждении положений о курортах краевого значения» // Кубанские новости, № 208, 20.12.2007.

оборотоспособности земель в границах курортов не могло обеспечить целостности курортов как ООПТ, в отличие от иных категорий ООПТ, где ограничение в обороте земель в их границах призвано сохранять их целостность. В целях охраны курортов и их природных лечебных ресурсов был создан специальный механизм: разработка и установление границ округа санитарной (горно- санитарной) охраны и зонирование его территории. В границах курортов находится большое количество населенных пунктов, земельные участки которых также были ограничены в обороте. При этом зачастую решение по делам об оспаривании отказов в предоставлении земельных участков в частную собственность во многом зависело от того, каким судом (судом общей юрисдикции или арбитражным судом) рассматривалось дело. Ограничение в обороте земель в границах курортов можно также считать одной из причин коррупции, так как такие земли фактически предоставлялись в частную собственность, невзирая на законодательное ограничение. В связи с данными факторами отмену ограничения оборотоспособности земель в границах курортов можно считать положительным результатом исключения курортов из числа ООПТ.

И наоборот, отмена необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы и применения ограничений, установленных в ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, несут во многом отрицательные эффекты. Реализация проектов на землях курортов без проведения государственной экологической экспертизы может привести к нанесению ущерба природным лечебным ресурсам, так как именно на землях курортов располагаются эти ресурсы, и земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов играют большую роль в сохранности природных лечебных ресурсов. Также не урегулированной остается проблема установления соответствия намечаемой и осуществляемой деятельности на землях курортов и на землях в границах курортов требованиям о целевом назначении земель, о ее соответствии строгости режима охраны зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов.

Требования ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ играли важную роль в охране природных лечебных ресурсов, так как ограждали земли курортов от нецелевого использования, в первую очередь, от предоставления их в целях создания садоводческих или дачных участков, а также от размещения на них жилых зданий, не связанных с работой санаторно-курортных учреждений. Земли курортов являются очень привлекательными для проживания, особенно в весенне-летний период времени. Однако подобное использование земель курортов может нанести непоправимый ущерб природным лечебным ресурсам ввиду отсутствия в большинстве случаев систем очистки стоков и специализированных мест размещения отходов на дачных и садоводческих участках. Остальные ограничения, установленные в п. 2 – 4 ч. 7 ст. 95 Земельного кодекса РФ, могли

затруднять развитие инфраструктуры курортов, и в них не было острой необходимости. Однако некоторые из них были оправданны и необходимы в целях установления более строгой охраны земель курортов. Так, запрет строительства жилых объектов на землях ООПТ обеспечивал запрет на строительство жилых зданий независимо от зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения, в которую они входили. Так как обычно в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов переводятся земельные участки, находящиеся в пользовании у санаторно-курортных организаций, норма о запрете строительства жилых домов ограждала такие участки от застройки жилыми домами.

В силу требований к охране месторождений природных лечебных ресурсов и требований к эксплуатации недр в первой зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов действует полный запрет на строительство жилых зданий. Во второй зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов федерального значения в соответствии с абз. 6 пп. 2 п. 13 Положения об округах санитарной охраны курортов федерального значения запрещается строительство жилых домов, организация и обустройство садово-огороднических участков и палаточных туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации. Кроме всего вышеперечисленного, необходимо указать на то, что в результате исключения курортов из числа ООПТ ослабла правовая охрана курортов и земель курортов, что будет освещено далее в настоящей работе.

Включение курортов в число ООПТ и их земель в земли ООПТ в соответствии с ранее действовавшим законодательством, оградило их от увеличивающейся антропогенной нагрузки на экологически благополучные территории. Однако в то же время это привело к противоречию в правовом режиме земель ООПТ: земель курортов и остальных земель ООПТ. В научной литературе отмечалось, что курорт было сложно назвать в чистом виде территорией природоохранного назначения. Как указывает Н.В. Кичигин, «само назначение этих объектов и особенности их охраны и использования заслуживают особого подхода, вплоть до выделения их в

особый вид охраняемых территорий»139. Также можно согласиться с тем, что по целевому

назначению правовой режим земель курортов намного ближе к правовому режиму земель рекреационного и природоохранного назначения140, чем к правовому режиму земель заповедников, национальных парков и иных ООПТ. Однако, если до этого они могли претендовать на то, чтобы к

139 Институты экологического права / С.А.Боголюбов и др. – М.: Эксмо. 2010. С. 238.

140 См.: Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Кревер О.Н. и др. Основные проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию. (Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). С. 38.

ним относились как к природным комплексам и единым природным объектам, в настоящее время подобное отношение к ним должно измениться, хотя они продолжают быть комплексными природными объектами, все части которых взаимосвязаны. Курорт представляет собой не просто площадь земель, которая выделяется из общего массива земель в целях охраны какого-то конкретного природного лечебного ресурса. В нем как в природной системе каждый объект представляет собой ценность. Как отмечал В.А. Поляков, курорт представляет собой «земель-

водно-горно-лесное правовое явление и самостоятельный объект охраны природы»141. Именно

системный подход к охране природных лечебных ресурсов был призван сохранить их и обеспечивать их рациональное использование.

Хотя земли курортов были исключены из числа земель ООПТ, законодатель не определил их место среди остальных видов категории земель особо охраняемых природных территорий и объектов. В ч. 1 ст. 94 Земельного кодекса РФ в числе земель особо охраняемых территорий и объектов упоминаются земли, имеющие оздоровительное значение. Однако далее Земельный кодекс РФ при перечислении видов земель особо охраняемых территорий и объектов больше о таком виде земель не упоминает. Статься 96 Земельного кодекса РФ уже посвящена землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Анализ содержания других норм Земельного кодекса РФ не позволяет с полной уверенностью утверждать о том, каков состав земель оздоровительного назначения: являются ли земли оздоровительного назначения самостоятельным видом категории земель особо охраняемых территорий и объектов; входят ли они в состав земель рекреационного назначения; шире ли они по содержанию, чем земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов, или являются землями лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Так, в качестве подвида земель рекреационного назначения указываются земли, используемые для физкультурно-оздоровительной деятельности граждан и земельные участки, на которых расположены палаточные туристско-оздоровительные лагеря (ч. 1 и 2 ст. 98 Земельного кодекса РФ). В качестве зон с особыми условиями использования территорий в границах населенных пунктов в соответствии с п. 1 ч. 10 Земельного кодекса РФ могут выделяться, в том числе, зоны оздоровительного назначения.

Объекты оздоровительного назначения упоминаются в Законе об охране окружающей среды (ч. 5 ст. 58). В соответствии с данной нормой, земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко- культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся

141 Правовой режим земель в СССР / Фомин Л.П., Клюкин Б.Д., Краснов Н. И. и др. // Отв. ред. Г. А. Аксененок и др.. -М.: Наука, 1984. С. 239.

под особой охраной, не подлежат приватизации. В то же время законодательством не установлено, что понимается под объектами оздоровительного назначения и территориями, на которых они находятся. Объектами оздоровительного назначения можно признать природные лечебные ресурсы, но определить, какие территории не подлежат приватизации, представляется затруднительным. Под ними можно понимать территории в границах первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, где природные лечебные ресурсы обычно непосредственно располагаются, и которые, в соответствии с ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ, не подлежат приватизации, или земельные участки, находящиеся в пользовании санаторно-курортных организаций и подлежащие включению во вторую зону санитарной (горно-санитарной) охраны. Также под ними можно понимать земли курортов, так как именно нахождение природных ресурсов на них является основанием для включения земельных участков в земли курортов (ч. 1 ст.

96 Земельного кодекса РФ). Кроме того, под такими территориями можно понимать всю территорию курорта.

В Преамбуле к Закону об ООПТ указывается, что ООПТ создаются, в том числе, в целях сохранения объектов, имеющих особое оздоровительное значение, однако какая это категория ООПТ или могут ли отдельные курорты впоследствии быть признаны такими ООПТ, в Законе об ООПТ не устанавливается.

Изъяв упоминание о землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов из ст.ст. 94 и

95 Земельного кодекса РФ, законодатель сохранил регулирование правового режима земель курортов и земель в их границах в ст. 96 Земельного кодекса РФ. Представляется, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов можно отнести к самостоятельному виду категории земель особо охраняемых территорий и объектов. Земли курортов являются землями, включенными в состав земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Так как понятие и содержания земель оздоровительного назначения в законодательстве практически не определено, то включение земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов в их состав, по меньшей мере, затруднительно, и не подтверждается положениями законодательства.

В Республике Беларусь в отдельный вид категории земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения выделяются земли оздоровительного назначения (абз. 4 п. 1 ст. 6 Кодекса Республики Беларусь от 28 июля 2008 г. № 425-З142 (далее – Кодекс Республики Беларусь о земле)). К этим землям относятся земельные участки, предоставленные для размещения объектов санаторно-курортного лечения и

142 Кодекс Республики Беларусь о земле от 28 июля 2008 г. № 425-З //

http://etalonline.by/?type=text&regnum=Hk0800425#load_text_none_1_

оздоровления, и иные земельные участки, обладающие природными лечебными факторами (п. 5 ст. 6). В Земельном кодексе Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442-II143 (далее – Земельный кодекс Республики Казахстан) также вместо земель курортов выделяются земли оздоровительного назначения. К ним относятся курорты, обладающие природными лечебными факторами, а также земельные участки, благоприятные для организации профилактики и лечения (ст. 125 Земельного кодекса Республики Казахстан). К землям оздоровительного назначения в соответствии со ст. 89 Земельного кодекса Республики Таджикистан от 13 декабря 1996 г. № 327144 (далее – Земельный кодекс Республики Таджикистан) отнесены земельные участки, обладающие природными лечебными факторами (минеральными источниками, залежами лечебных грязей, климатическими и другими условиями), благоприятными для организации профилактики и лечения. Также в данной норме упоминаются земли курортов, в отношении которых устанавливается требование об их особой охране. Из содержания рассматриваемой ст. 89 можно

сделать вывод, что под землями оздоровительного назначения и под землями курортов понимаются одни и те же земли.

В настоящее время правовой режим земельного участка из состава земель особо охраняемых территорий и объектов отличается от правового режима остальных земель в границах курортов только целевым назначением и необходимостью проведения государственной экологической экспертизы для изменения его целевого назначения (ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 21 декабря

2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»145). В

ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ содержится требование о том, что использование земельных участков в границах второй и третьей зон санитарной (горно-санитарной) охраны ограничивается в соответствии с законодательством об ООПТ. Однако в чем это конкретно выражается определить затруднительно.

Земли курортов предназначены для профилактики и лечения заболеваний и отдыха граждан (ч. 1 ст. 96 Земельного кодекса РФ). На этих землях размещаются природные, природно- антропогенные и антропогенные объекты. Следовательно, вид использования земель курортов заключается в том, что они выступают пространственным (территориальным) базисом для размещения объектов, необходимых для профилактики и лечения заболеваний и отдыха граждан.

143 Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442-II // «Казахстанская правда» от 26 июня 2003 г. № 183-184 (24123-24124). Доступ из: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1040583#pos=34;-32

144 Земельный кодекс Республики Таджикистан от 13 декабря 1996 г. № 327 //

http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2150

145 Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ, 2004, № 52 (часть 1), ст. 5276.

Включение земельного участка в границы курорта означает, что он становится частью особо охраняемой территории и должен использоваться с учетом устанавливаемых ограничений. Однако при установлении округа санитарной (горно-санитарной) охраны у земельного участка сохраняется свое целевое назначение. Негативным образом на охране природных ресурсов курортов сказывается отсутствие норм об обязательности перевода земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов в случае, если они фактически выполняют функции, присущие землям курортов, и отвечают их признакам. В соответствии с ч. 3, 4 с. 94 Земельного кодекса РФ, порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения, регионального и местного значения устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления соответственно. Однако анализ законодательства субъектов РФ не позволяет утверждать о том, что они воспользовались возможностью, предоставленной им в Земельном кодексе РФ. Таким образом, перевод земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов ставится в зависимость от тех субъектов права пользования земельными участками, у которых возникает в этом необходимость.

Введение в законодательство положения о необходимости перевода земельных участков, используемых в целях санаторно-курортного лечения и отдыха, в том числе санаторно- курортными организациями, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов могло бы обеспечить их дальнейшее использование строго в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием, оградить эти земли от использования в целях осуществления хозяйственной и иной деятельности, не связанной с целями существования и развития курорта как особо охраняемой территории или способной нанести вред природным лечебным ресурсам, и исключить возможность изменения разрешенного использования земельных участков, играющих важное значение для организации санаторно-курортного лечения и отдыха.

Нормативное закрепление признаков, по которым земельные участки могут быть выделены для их перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, и составление перечня видов деятельности, для осуществления которых необходимо переводить земельный участок в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, будет способствовать охране природных ресурсов курортов и курортов как особо охраняемых территорий. В границах курортов находятся участки, которые ничем не отличаются от соседних земельных участков, предоставленных санаторно-курортным организациям и отнесенных к землям курортов, и

находятся в естественной связи между собой. Такие земельные участки, не предоставленные санаторно-курортным организациям, тоже представляют собой ценность как важные элементы экосистемы курортов, и необходимы для поддержания благоприятной окружающей среды курортов, однако на них не распространяются требования, установленные для использования земель особо охраняемых территорий. Для их охраны не всегда возможно или целесообразно создавать отдельный вид особо охраняемых территорий, поэтому правовое регулирование охраны таких земельных участков должно найти отражение в законодательстве в виде установления схожих ограничений по их использованию с землями особо охраняемых территорий.

В настоящее время к землям курортов относятся те земельные участки, которые были отнесены к землям курортов в советский период в соответствии с информацией, содержащейся в документах на них. К ним относятся не только участки, предоставленные санаторно-курортным и иным оздоровительным организациям. Они могут находиться в пользовании, например, у организаций, занимающихся розливом минеральной воды или расфасовкой лечебной грязи. При создании новых курортов в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов могут переводиться те земельные участки, которые предоставляются санаторно-курортным организациям для осуществления оздоровительной деятельности или иной санаторно-курортной деятельности. Площадь данных земельных участков определяется исходя из необходимой площади для обслуживания той или иной санаторно-курортной организации. Однако обязанность переводить такие земельные участки в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов законодательством не установлена, как не установлен и запрет на размещение санаторно- курортных организаций на земельных участках из состава других категорий земель, если это не противоречит их целевому назначению.

Обязательность перевода земельных участков в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов является целесообразной для тех земель, которые являются неотъемлемым элементом курорта как природного комплекса, а также земель, которые используются санаторно- курортными организациями в целях организации санаторно-курортного лечения и отдыха. В целях выделения земельных участков, которые должны в обязательном порядке переводится в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, можно назвать следующие признаки: расположение земельного участка в границах курорта и использование этого земельного участка в лечебно-профилактических или оздоровительных целях, прежде всего санаторно-курортными организациями, либо расположение земельного участка в границах курорта и наличие на этом

земельном участке природных лечебных ресурсов, кроме случаев, когда природным лечебным ресурсом является лечебный климат.

Создание курорта автоматически создает проблему возможности совмещения правового режима курортов как особо охраняемых территорий и правового режима земель из состава других категорий земель. Возможность гармоничного совмещения их правовых режимов ставится в зависимость от целевого назначения и разрешенного использования земельных участков. Однако тот факт, что они предназначены для различных целей, уже делает это затруднительным. Особенно остро данная проблема стоит в отношении «наложения» правового режима курортов и земель населенных пунктов. После исключения курортов из числа ООПТ некоторые противоречия стали менее острыми или исчезли (в основном в отношении ограничения земельных участков населенных пунктов в обороте), однако полностью их избежать невозможно, так как использование этих земель должно быть ограничено в публичных интересах – в целях охраны природных лечебных ресурсов.

Проблема «наложения» правового режима земель населенных пунктов и иных категорий земель стояла остро до принятия Земельного кодекса РФ. В Земельном кодексе РФ впервые было закреплено, что земельный участок может иметь только одно целевое назначение и относиться только к одной категории земель (абз. 8 ч.1 ст. 1 Земельного кодекса РФ), а границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель других категорий (ч. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ). Также было введено зонирование территории населенных пунктов, в соответствии с которым «для зоны, в которой расположены особо охраняемые объекты, дополнительно устанавливается правовой режим одного из видов особо охраняемых территорий, и в то же время

указанные земли продолжают оставаться землями населенных пунктов»146, что было направлено

на решение проблемы «наложения» правовых режимов. Однако фактически до сих пор достаточно часто происходит «наложение» правовых режимов в связи с неточностями и противоречиями в законодательстве и тенденциями правоприменительной практики автоматически распространять правовой режим той или иной особо охраняемой территории на земли, входящие в ее границы. Примером тому может послужить наложение правового режима курортов на правовой режим земель населенных пунктов, расположенных в их границах. Данная проблема будет исследована ниже в настоящей работе.

Порядок предоставления земель курортов зависит от субъекта права собственности, местонахождения земельных участков и цели их использования. Земли в границах первой зоны

146 Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации // Подготовлен для СПС КонсультантПлюс.

санитарной (горно-санитарной) охраны могут предоставляться только в целях, непосредственно связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий (пп. 2 п. 56 Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей, утвержденных Постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. №

72147). Предоставление земельных участков должно осуществляться при условии наличия лицензии

на заявленный вид деятельности, в том числе лицензии на право пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных.

Как было указано выше, правовой режим земельного участка земель курортов определяется в основном исходя из того, в какой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны он находится. Границы зон с особыми условиями использования территорий могут пересекать границы между субъектами РФ, границы муниципальных образований, населенных пунктов, земельных участков, границы территориальных зон, а также иных зон с особыми условиями использования территорий (п. 6.1 Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания

местоположения границ объектов землеустройства»148). Зоны санитарной (горно-санитарной)

охраны могут включать в себя части земельных участков. Один земельный участок может одновременно находиться в границах различных зон, или он может только частично находиться в их границах. Следовательно, порядок использования частей земельного участка будет регулироваться различными нормами. Если на земельный участок или на его часть распространяется первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны, то такой земельный участок или его часть должны быть изъяты из оборота и подлежат выкупу в соответствии со ст. 55 Земельного кодекса РФ (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ).

Требование об изъятии земель в границах первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, установленное в ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ, не всегда выполняется. Это может зависеть от размера части земельного участка, на который данная зона распространяется. Например, если площадь участка, на которую распространяется зона, невелика и не играет роли в использовании природных лечебных ресурсов, необходимость в его изъятии может не возникнуть.

147 Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 6 июня 2003 г. № 72 «Об утверждении

«Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей» // Российская газета, № 118, 19.06.2003.

148 Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 3 июня 2011 г. № 267 «Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства» // Российская газета, № 159, 22.07.2011.

Также это зависит от точного исполнения органами государственной власти своих обязанностей по надзору или от сложившейся ситуации. Например, земельный участок в границах первой зоны округа санитарной охраны курорта Ижевские минеральные воды (Ижминводы) используется для добычи природной минеральной воды и относится к землям населенных пунктов. Он принадлежит на праве собственности юридическому лицу, ведущему добычу и осуществляющему промышленный розлив минеральной воды из скважин на данном участке.

Земли в границах второй зоны санитарной (горно-санитарной) охраны могут предоставляться для целей размещения объектов и сооружений, непосредственно связанных с добычей минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных (например, хранилища минеральных вод и лечебных грязей, оборудования для розлива или расфасовки природных лечебных ресурсов), зданий и сооружений санаторно-курортных учреждений, для создания и развития сферы курортного лечения и отдыха (пп. 2 п. 13 Положения об округах охраны курортов).

Земли в границах третьей зоны не могут предоставляться в целях размещения промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также для осуществления хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением (пп. 2 п. 2 Положения об округах охраны курортов).

Однако бывают случаи, когда разрешение на строительство в границах первой и второй зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны объектов, прямо запрещенных в их границах, выдается на основании решения суда. Связано это, в том числе, с различным подходом судов общей юрисдикции и арбитражных судов к пониманию правового режима земель городов- курортов, что иллюстрирует приведенный ниже пример. Юридическое лицо приобрело в собственность земельный участок, расположенный в первой и второй зоне округа санитарной охраны города-курорта Кисловодска, предназначенный для размещения кафе-шашлычной, с целью возвести на нем многоэтажный 374-квартирный жилой дом. Однако ему было отказано в изменении разрешенного использования и выдаче градостроительного плана земельного участка. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа поддержал отказ администрации города-курорта, указав, что участок предназначен для размещения объектов общекурортного пользования и имеет ограничения в использовании (часть участка относится к первой зоне округа

санитарной охраны курорта)149. Данный земельный участок по договору купли-продажи приобрела Т. и обратилась в администрацию города-курорта с требованием об изменении разрешенного использования участка на размещение на нем аналогичного жилого дома, в чем ей, как и юридическому лицу, было отказано. Суды общей юрисдикции признали правомерность требований Т. Верховный суд РФ аргументировал свое решение тем, что, хотя спорный земельный участок расположен в границах первой и второй зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны, он отнесен к категории земель населенных пунктов. В связи с этим доводы, касающиеся отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, были признаны несостоятельными. Верховный суд РФ обязал администрацию города-курорта Кисловодск вынести решение об изменении вида разрешенного использования земельного

участка150, не приняв во внимание ограничения, установленные в отношении земель, входящих в

первую зону округа санитарной охраны курорта, и необходимость проведения соответствующих процедур в целях изменения параметров разрешенного использования земельного участка.

Так как при установлении границ округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны земли в их границах (за исключением земель в первой зоне санитарной (горно-санитарной) охраны) не изымаются (ч. 3 ст. 96 Земельного кодекса РФ), субъектами права собственности и иных прав на земли в границах курортов могут быть любые лица. Ограничения субъектного состава права собственности и иных прав на земли курортов носят общий характер. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ. Такой перечень утвержден Указом Президента РФ от 9 января 2011 г. № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными

участками»151. В данный перечень вошли города-курорты Геленджик, Новороссийск, Сочи.

Территории многих муниципальных образований Республики Дагестан, включенных в перечень

149 Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 марта 2008 г. № Ф08-930/08 по делу № А63-8322/2007-С7 // СПС КонсультантПлюс.

150 Определение Верховного суда РФ от 16 июня 2010 г. № 19-В10-7 // СПС Консультант Плюс; Также подробнее об изменении разрешенного использования земельных участков в населенных пунктах см.: Козырь О.М. Изменение разрешенного использования земельных участков для целей строительства // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск шестой. 2008-2009 гг.: Учебное пособие для вузов / Под ред.

д.ю.н., проф. А.К. Голиченкова. Сост.: А.К. Голиченков, Е.И. Ефимова, Е.В. Матвеева. – М.: Форгрейфер, 2009. С. 369-

374.

151 Указ Президента РФ от 9 января 2011 № 26 «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» // СЗ РФ, 2011, № 2, ст. 268.

приграничных территорий, находятся в курортной зоне Каспийского моря152. В то же время сохраняются ограничения земельной правоспособности субъектов, установленные в отношении земельных участков из состава той или иной категории земель, расположенных в границах курортов (например, в отношении земель обороны или земель сельскохозяйственного назначения).

В Земельном кодексе РФ не установлено, в чьей собственности (собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования) должны находиться земли, расположенные в границах первой зоны санитарной (горно-санитарной) охраны курорта при их изъятии из частной собственности. Однако представляется, что право собственности на такие земли должно определяться исходя из того, в чьей собственности находятся природные лечебные ресурсы, расположенные в границах таких земель: в соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона о лечебно- оздоровительных местностях, природные лечебные ресурсы находятся в государственной собственности, и могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации либо субъектам РФ.

Большая часть земель курортов находится в государственной или муниципальной собственности (32,1 тыс. га земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), и только 0,3 тыс. га земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов находится в частной собственности153. На охрану курорта, на состояние природных лечебных ресурсов и иных природных объектов нахождение земельных участков в частной собственности не может повлиять существенным образом, если будет обеспечено их использование в соответствии с целевым

назначением, видом использования этих земель и с учетом установленных ограничений, поэтому необходимости в ограничении субъектного состава права собственности на земли в границах курортов нет. Однако в настоящий момент существует публичная заинтересованность в сохранении земель курортов в государственной и муниципальной собственности как объектов, обладающих публичной значимостью. Это позволит государству некоторым образом влиять на стоимость услуг, предоставляемых санаторно-курортными организациями, и обеспечить доступность санаторно-курортного лечения для населения страны.

Территории всех курортов включают в себя населенные пункты, так как курорты занимают большие по площади территории, и нахождение поблизости от курорта населенного пункта

152 Постановление Совета Министров – Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 498 «Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортной зоны на побережье Каспийского моря в Республике Дагестан» // САПП РФ, 1993, № 23, ст. 2111.

153 Справочник «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году // Сайт Росреестра России; См. также с. 134- 135 настоящей работы.

является одним из последствий требования о наличии развитой инфраструктуры на курорте. Так называемое «наложение» правовых режимов при включении в границы курортов определенной территории наибольшим образом проявляется в усложнении правового режима земель населенных пунктов, входящих в границы курорта. Города-курорты занимают особое место среди курортов, так как на них приходится основной поток отдыхающих и в отношении них наибольшим образом проявляется подобное «наложение».

Статус городов-курортов имеет большое количество населенных пунктов в Российской Федерации. Например, к ним относятся города-курорты Сочи, Геленджик, Ессентуки, Кисловодск, Пятигорск, Кисловодск, Железноводск, Минеральные Воды, Анапа и т.д. В их отношении утверждены положения и установлены округа и зоны санитарной (горно-санитарной) охраны. В границах городов-курортов находятся земельные участки, отвечающие всем признакам земель курортов. Требования к порядку использования земель в границах округа санитарной (горно- санитарной) охраны курортов, земель курортов и к охране природных ресурсов курортов должны действовать в отношении таких населенных пунктов и муниципальных образований точно так же, как и на других курортах.

Слово «город-курорт» перед названием курорта может ввести в заблуждение. Наличие подобной приставки вовсе не означает, что, например, город-курорт Анапа является единым населенным пунктом. Город-курорт Анапа представляется собой муниципальное образование, состоящее из более чем 50 населенных пунктов154. Сам же город Анапа является одним из населенных пунктов, входящих в состав города-курорта Анапа. Таким образом, в границах территории города-курорта Анапа находятся земли, которые включены в границы населенных

пунктов и относятся к категории земель населенных пунктов, и те земли, которые находятся за границей населенных пунктов (межселенные территории) и должны относиться к другим категориям земель.

Город-курорт можно определить как муниципальное образование, обладающее статусом городского округа или городского поселения, расположенное в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны, в котором осуществляют деятельность санаторно-курортные организации, использующие в качестве основного средства лечения и оздоровления природные лечебные ресурсы, расположенные в данной местности.

154 Закон Краснодарского края от 1 апреля 2004 г. № 676-КЗ «Об установлении границ муниципального образования город-курорт Анапа и наделении его статусом городского округа» // Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края, 2004, № 16 (1),.

Границы города-курорта как муниципального образования могут не совпадать с границами округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта. В этом случае на земельные участки, находящиеся в границах муниципального образования города-курорта, но за границами округа санитарной (горно-санитарной) охраны, не распространяются нормы, регулирующие правовой режим земель, находящихся в пределах округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Подобным образом, порядок использования земельных участков, не включенных в границы города-курорта, но включенных в границы округа санитарной (горно-санитарной) охраны, регулируется нормами, устанавливающими требования о порядке осуществления деятельности в определенный зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта.

К сожалению, часто на практике в государственном кадастре недвижимости включение земельного участка в границы зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны не отражается, а границы этих зон на местность не выносятся. В связи с вышеперечисленными обстоятельствами возникают трудности и споры о правовом режиме земельных участков, находящихся в границах городов-курортов.

Несомненно, что городам-курортам необходимо развиваться должным образом, как для повышения уровня комфортности отдыха и привлечения отдыхающих, так и в целях повышения уровня жизни их населения. Это, в свою очередь, будет способствовать развитию экономики муниципального образования и региона. Необходимо помнить, что города-курорты по своей сути не являются особо охраняемыми территориями, а являются населенными пунктами, и большая часть площади их земель относится к землям населенных пунктов. Они уже освоены и застроены, на них располагаются объекты различной функциональной направленности: от объектов транспортной инфраструктуры (автостанций, железнодорожных вокзалов, пассажирских и грузовых портов, автомоек, гаражей) до предприятий общественного питания (кафе, ресторанов). Антропогенная нагрузка на их окружающую среду и природные лечебные ресурсы, риски их загрязнения намного выше, чем на других курортах. Эти риски еще более повышаются из-за проблемы соблюдения правового режима зон санитарной (горно-санитарной) охраны в городах- курортах. Развитие городов-курортов и их застройка должны осуществляться исходя из необходимости рационального использования их земель и соблюдения требований режима охраны курортов. Зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны должны учитываться в генеральных планах, при территориальном зонировании, в правилах землепользования и застройки при установлении видов разрешенного использования земельных участков.

Большое количество сельских поселений, в границах которых действуют санаторно- курортные организации, использующие природные лечебные ресурсы местности, расположено на российском побережье Черного моря, однако законодательством их правовой статус, как и статус городов-курортов, не регламентирован, что является существенным пробелом. В целях охраны природных лечебных ресурсов городов-курортов и курортных сельских поселений необходимо разработать критерии, по которым их будет возможно выделить из числа иных населенных пунктов, расположенных в границах курортов. В качестве таких критериев можно назвать наличие статуса городского округа (для города-курорта) или сельского поселения (для курортного сельского поселения), природных лечебных ресурсов, наличие санаторно-курортных организаций или уровень предоставляемых ими услуг, и, как и в советский период, в качестве критерия можно использовать определенную численность населения и количество приезжающих на санаторно- курортное лечение ежегодно. По тем же параметрам возможно выделение курортных сельских поселений.

Состояние окружающей среды и лечебных ресурсов в городах-курортах в большей степени зависит от деятельности, осуществляемой в их границах, от порядка эксплуатации их земель и природных лечебных ресурсов, и в меньшей от нахождения земель в чьей-либо собственности, а их оборот не может никак повлиять на это. Наличие или отсутствие вреда от хозяйственной деятельности зависит не только от рода деятельности, но и от способа ее осуществления. Несоблюдение требований охраны окружающей среды курорта при осуществлении хозяйственной деятельности, отсутствие ясных и однозначных требований по порядку ее осуществления и эффективных контроля и надзора являются одними из главных проблем в городах-курортах. Для таких населенных пунктов целесообразно разработать специальное правовое регулирование использования земель в их границах путем установления типовых или обязательных градостроительных регламентов и введения особых территориальных курортных зон. В подобных регламентах необходимо учесть протекающие природные процессы, размещение санаторно- курортных организаций и земель общего пользования, используемых в курортном лечении (напр., курортные парки), а также ограничения, устанавливаемые в связи с включением земель в определенную зону санитарной (горно-санитарной) охраны. Также необходимо разработать специальное правовое регулирование использования тех земельных участков, которые наибольшим образом соответствуют признакам земель курортов. Данные меры оградят природные лечебные ресурсы от деградации и порчи, обеспечат рациональное использование земель городов- курортов и позволит развиваться им как населенным пунктам. Кроме того, возможно выделение

охранных или буферных зон вокруг санаторно-курортных комплексов путем ограничения хозяйственной деятельности в них и дополнительного озеленения, создания парков и рекреационных зон. В странах СНГ имеется опыт законодательного закрепления возможности особого государственного регулирования в области строительной и градостроительной деятельности в целях обеспечения государственных, общественных и частных интересов. Например, в Республике Таджикистан курортные зоны наряду с объектами историко-культурного наследия и ООПТ выделены в числе территорий, в отношении которых должно осуществляться особое государственное регулирование архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. При этом специально отмечается, что границы таких территорий могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц (ч. 3 ст. 20 Закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. № 380 «Об архитектурной, градостроительной и строительной

деятельности»155), что отражает особенности установления границ курортов в том числе.

Таким образом, правовой режим земель курортов представляет собой установленные в нормах права: меру возможного и должного поведения субъектов права собственности и иных прав на земельные участки по отношению к землям курортов как к элементу лечебно- оздоровительного природного комплекса; требования к порядку использования и охраны этих земель в соответствии с их видом использования; порядок государственного управления их использованием и охраной; меры юридической ответственности, обеспечивающие исполнение данных требований. Эти земли предназначены для использования в целях профилактики и лечения заболеваний и отдыха граждан. Разрешенное использование земельного участка земель курортов зависит от зоны санитарной (горно-санитарной) охраны, в границах которой они находятся; от природного лечебного ресурса, находящегося в границах земельного участка; от включения земельного участка в другие виды зон с особым правовым режимом (водоохранные, санитарно- защитные и т.п.); от градостроительного регламента при его наличии, а также детализируется в нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Создание курорта автоматически создает проблему возможности совмещения правового режима курортов и земельных участков различных категорий земель в пределах его территории. С одной стороны, данные земли являются составной частью курорта как особо охраняемой территории и на них распространяются требования по порядку их использования с соблюдением законодательства о курортах и округах санитарной (горно-санитарной) охраны. Однако, с другой стороны, у них есть свое целевое назначение, и они часто используются без соблюдения

155 Закон Республики Таджикистан от 20 марта 2008 г. № 380 «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» // Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан, 2008, № 3, ст. 199.

ограничений, установленных для осуществления хозяйственной деятельности в границах курортов.

Правовой режим земель в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны зависит также от того, существует ли курорт с формально-юридической точки зрения. Если территория не была признана курортом в установленном порядке, то правовой режим земель в границах округа санитарной (горно-санитарной) охраны отличается от правового режима земель в границах территорий, признанных курортами в установленном порядке. Признание территории курортом позволяет определить органы государственной власти или органы местного самоуправления, в чьем ведении она находится, а также определить субъект права государственной или муниципальной собственности на земельные участки, не находящиеся в частной собственности.

После исключения курортов из числа ООПТ, отличие земель курортов от земель других категорий заключается в следующем:

1 – наличие специального вида использования: использование в целях отдыха, профилактики и лечения заболеваний человека;

2 – необходимость проведения государственной экологической экспертизы для их перевода в другую категорию земель.

При регулировании правового режима земель курортов наиболее пристальное внимание должно быть уделено правовому режиму земель городов-курортов, который является наиболее сложным. Во-первых, это связано с тем, что границы населенного пункта или муниципального образования, которое имеет в своем названии слово «город-курорт», не совпадают с границами курорта как особо охраняемой территории. Часто это осложняется тем, что границы округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны не выносятся на местность. Во-вторых, существует проблема осуществления надзора и контроля за соблюдением правового режима зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Органы местного самоуправления часто придерживаются той точки зрения, что эти земли являются исключительно землями населенных пунктов, на которые не должны распространяться требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности в границах курортов. Многочисленные нарушения правового режима земель в границах зон округа санитарной (горно-санитарной) охраны сделали фактически невозможным соблюдение ограничений их использования, особенно в первой и второй зонах санитарной (горно- санитарной) охраны городов-курортов.

<< | >>
Источник: Багаутдинова Сания Рустамовна. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КУРОРТОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва –2014. 2014

Еще по теме стория развития правового регулирования земель курортов в России:

  1. Правовое регулирование приватизации земли в России
  2. Тема 2. Исторический опыт правового регулирования банковской деятельности в России
  3. 8.3. Правовые аспекты регулирования иностранных инвестиций в России
  4. Правовое регулирование деятельности коммерческих банков в России
  5. Шингель Н.А.. Правовой режим земель в Республике Беларусь. Курс лекций. – Мн.: ГИУСТ БГУ,2006., 2006
  6. 20. Экономическое содержание и правовое регулирование рынка ссудных капиталов в России
  7. § 1. Проблемы правового положения Банка России как органа банковского регулирования и надзора
  8. 2. Характеристика государственного регулирования цен в странах с развитой рыночной экономикой и в России
  9. Герасин Сергей Иванович. правовые основы оборота земель, используемых в сельскохозяйственном производстве. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. МОСКВА -2000, 2000
  10. Глава 2 Правовые основы казначейства Нормативно-правовое регулирование платежной системы
  11. Понятие платежной системы, ее элементы и направления развития. Правовое регулирование платежей и расчетов в РФ. Виды платежных систем и характеристики перевода денежных средств