Введение

Актуальность темы исследования. В границах территории Российской Федерации имеются все виды природных лечебных ресурсов: от минеральных вод до лечебного климата. На протяжении десятилетий курорты являлись основным местом отдыха и оздоровления населения России. Они до сих пор продолжают выполнять данную функцию, хотя с меньшим успехом в силу сложившейся в стране экономической ситуации.

Санаторно-курортное дело в России традиционно является составной частью государственной политики и важным разделом национальной системы здравоохранения. Существующая в настоящее время система санаторно-курортного лечения, созданная в советский период, является во многом уникальной в мире. Государством принимаются усилия для модернизации отраслей санаторно-курортного лечения, курортного отдыха и туризма, для увеличения популярности отечественных курортов среди населения по сравнению с зарубежными курортами, активного использования курортного лечения в целях оздоровления населения. Санаторно-курортному лечению, играющему особую роль в общегосударственной системе здравоохранения страны, постоянно уделяется внимание в государственных программах по

развитию здравоохранения1. Для модернизации курортов Черноморского побережья России как

центров оздоровления, курортного отдыха и туризма важнейшую роль сыграло проведение XXII Олимпийских и XI Паралимпийских игр, которое потребовало строительства и обновления многих объектов недвижимости в городе-курорте Сочи.

Курорты отнесены к особо охраняемым территориям. На конец 2012 года в России насчитывалось более 11 тыс. особо охраняемых территорий и объектов, из них по официальным данным 1170 относилось к лечебно-оздоровительным местностям и курортам2. Правовой режим курортов позволяет сочетать активное использование природных лечебных ресурсов в целях оздоровления людей, в том числе путем создания развитой инфраструктуры, с охраной окружающей среды. Это делает их одними из наиболее экологически чистых и комфортных мест

для отдыха и проживания.

1 Распоряжение Правительства РФ от 24 декабря 2012 г. № 2511-р «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // СЗ РФ, 2012, № 53 (ч. 2), ст. 8019. Утратило силу в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 294 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие здравоохранения"» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 24.04.2014.

2 Справочник Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии «Земельный фонд Российской Федерации» за 2012 год // https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condition_earths_Russia/cc_ib_texts_of_documents

Площадь всех земель особо охраняемых территорий и объектов на 1 января 2013 года составляла 46,1 млн. га, из них площадь земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов исчислялась приблизительно в 32,4 тыс. га (не считая площади всех земель, находящихся в границах лечебно-оздоровительных местностей и курортов)3. Несмотря на то что земли курортов представляют собой небольшую часть всех земель особо охраняемых территорий и объектов, они играют значительную роль в поддержании здоровья нации и в профилактике заболеваний

человека. Возможность осуществлять разностороннее развитие инфраструктуры курортов путем строительства объектов недвижимости различной функциональной направленности обусловливают инвестиционную привлекательность земель курортов и их активное освоение.

Обеспечение рационального использования и охрана земель курортов при их освоении являются одними из наиболее значимых факторов для сохранения качества природных лечебных ресурсов, а также для функционирования существующих и создания новых курортов как особо охраняемых территорий. В целях охраны природных лечебных ресурсов курортов действующим законодательством предусмотрены меры, которые должны ограждать их от негативных явлений как природного, так и антропогенного характера. Специальным механизмом, позволяющим сохранять разумный баланс между охраной курортов и их природных лечебных ресурсов, с одной стороны, и природопользованием и поддержанием на необходимом уровне развития инфраструктуры курорта, с другой, является зонирование территории курорта и установление ограничений к осуществлению различных видов хозяйственной деятельности на его территории. Таким образом, имеются все необходимые предпосылки для поддержания и развития курортной сферы, для обеспечения потребности населения России в санаторно-курортном лечении и отдыхе, и для охраны природных лечебных ресурсов от загрязнения и истощения.

Однако общей тенденцией в настоящее время является превалирование экономических интересов над интересами охраны окружающей среды. Для особо охраняемых территорий и объектов это проявляется в изменении подхода к строгости режима их охраны. Развитие инфраструктуры курортов и застройка земель в их границах как средство роста экономики ставится на первое место, в то время как охране их природных лечебных ресурсов уделяется все меньше внимания. Нормы, ограничивающие использование земель территорий курортов и земель курортов в целях охраны природных лечебных ресурсов, часто нарушаются, особенно в населенных пунктах, расположенных в границах курортов. Эти земли вовлекаются в

3 См: Там же; Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2012 году // https://rosreestr.ru/wps/portal/p/cc_ib_other_lines_activity/cc_ib_condition_earths_Russia/cc_ib_texts_of_documents

хозяйственный оборот, застраиваются объектами, в том числе не имеющими отношения к курортам или реализуемыми с нарушением требований законодательства в области охраны природных лечебных ресурсов. При этом не учитывается, что такие земли являются частью курорта как особо охраняемой территории и играют важную роль в охране его окружающей среды и, главное, в охране природных лечебных ресурсов. Именно использование земель курортов с нарушением их правового режима в первую очередь приводит к загрязнению природных лечебных ресурсов и, в результате, к деградации курортов как особо охраняемых территорий.

В связи со всем вышеперечисленным анализ правового режима земель курортов, выявление проблем правового регулирования, приводящих к нарушению правового режима курортов и их земель, и поиск их решения в настоящее время являются важными вопросами, связанными с обеспечением общественных интересов в сохранении уникальных природных лечебных ресурсов на землях курортов, а также с обеспечением населения качественной лечебно-профилактической помощью. Исследование причин нарушения правового режима земель курортов, отсутствия действенного государственного надзора за их использованием, не эффективного применения мер юридической ответственности за нарушение правового режима курортов и порядка использования их земель, поиск решения данных проблем путем предложений по улучшению правового регулирования порядка их использования имеют важное значение не только для обеспечения правового режима курортов и их земель, но и для правового регулирования режима охраны других видов особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий (далее также – ООПТ) и их земель, в современных условиях.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Отдельные проблемы правового режима земель курортов были исследованы в рамках работ, посвященных особо охраняемым природным территориям, региону Кавказских Минеральных Вод, правовой охране курортов, правовому режиму земель охранных зон. Некоторые аспекты правового режима курортов и их земель были освещены В.А. Поляковым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовая охрана курортов» (1979). Современный правовой режим земель курортов был частично исследован А.С. Кротиком в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения» (2003), О.В. Садовской в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовые проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов курортного региона Кавказские Минеральные Воды» (2003). В диссертации О.А. Золотовой на

соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим охранных зон» (2013) был освещен вопрос о влиянии охранных зон на правовой режим земель, входящих в них. Некоторые элементы правового режима земель курортов, в особенности оборотоспособность этих земель, были исследованы в ряде научных статей В.П. Камышанского4. В рамках предложений о реформировании законодательства об ООПТ, разработанных в 2009 году Всемирным фондом дикой природы (WWF), был кратко проанализирован правовой режим курортов и их земель 5.

Учитывая, что курорты являются особо охраняемыми территориями, провести изучение правового режима их земель невозможно без изучения правового режима особо охраняемых территорий и их земель в целом, места курортов в системе особо охраняемых территорий. Ввиду того, что курорты были ранее включены в систему ООПТ в качестве самостоятельной категории ООПТ, определенное внимание было уделено правовому режиму ООПТ и их земель. В этих целях автор обращался к работам А.А. Транина6, Ф.Р. Штильмарка7, Н.Ф. Реймерса8, В.В. Зозули9, Д.Ф.

Фаткуллиной10 и других.

Однако отдельно правовой режим земель курортов как с точки зрения их рационального использования, так и их охраны не был исследован ни в одной специальной научной работе, что предопределяет необходимость проведения комплексного анализа правового режима этих земель.

Целью диссертационного исследования является определение понятия правового режима земель курортов, установление элементов правового режима земель курортов, уровня современного регулирования правового режима земель курортов, выявление пробелов законодательства в данной сфере, анализ связанных с этими недостатками теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по совершенствованию правового режима земель курортов в современных условиях.

4 В.П. Камышанский. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий // Хозяйство и право. 2008. № 10. С. 63 – 68; Он же. О проблемах оборота земельных участков курортных населенных пунктов // Хозяйство и право. 2007. № 3. С. 82 – 84; Он же. О приватизации земли в городах-курортах // Вестник Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа. 2008. № 5. Доступ из: СПС Гарант.

5 Галиновская Е.А., Кичигин Н.В., Кревер О.Н. и др. Основные проблемы законодательства об особо охраняемых природных территориях и предложения по его совершенствованию. (Аналитический обзор законодательства и проект новой редакции Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Всемирный фонд дикой

природы (WWF) – М., 2009.

6 Транин А.А. Охрана окружающей среды / Под ред. О.С. Колбасова. М., 1987. – 127 с.; Он же. Национальные парки России: Новое законодательство - старые проблемы // Государство и право. -1995. - № 5. – С. 67 – 73.

7 Штильмарк Ф. Р. Идея абсолютной заповедности. Помни праотцов – заповедного не тронь! / Сост. В.Е. Борейко. – К.

– М.: Киевский эколого-культурный центр, Центр охраны дикой природы, 2005, ил. – 116 с. – (Охрана дикой природы. Вып. 52).

8 Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. М.: Мысль. 1978. – 295 с.

9 Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. – 200 с.

10 Фаткуллина Д.Ф. Правовой режим земель природоохранного назначения. Дисс. ... канд. юрид. наук. Москва, 2006. – 191 с.

Для достижения данной цели диссертационного исследования были поставлены следующие

задачи:

– определить содержание термина «правовой режим земель курортов» и выделить его основные элементы;

– выявить особенности правового режима земель курортов;

– определить содержание установленных ограничений по использованию земель курортов;

– выявить признаки, которым должен отвечать земельный участок в границах курорта для его обязательного или возможного перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов;

– установить перечень видов хозяйственной деятельности, не противоречащих задачам развития курортов, а также перечень видов хозяйственной деятельности, для осуществления которых земельный участок, отнесенный к землям курортов, может быть предоставлен;

– разработать предложения по совершенствованию законодательства в области регулирования правового режима земель курортов.

Вышеуказанные цель и задачи исследования предопределили предмет исследования. В его рамках анализируются нормы земельного, экологического, градостроительного и иных отраслей законодательства, регулирующие правовой режим земель курортов, правоотношения по использованию и охране данных земель, теоретические и практические проблемы регулирования правового режима земель курортов, возможные способы их решения, а также правоприменительная практика в данной сфере.

Методологическую основу диссертационного исследования составили следующие общенаучные методы и приемы научного познания: анализ, синтез, аналогия, индукция, формализация, логический, системный, сравнительный. Также использовались такие специальные научные методы как технико-юридический и историко-правовой анализ, сравнительно-правовой метод и толкование норм права.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды ведущих ученых в области земельного и экологического права советского и российского периодов: Г.А. Аксененка, С.А. Боголюбова, А.К. Голиченкова, И.А. Иконицкой, Н.Д. Казанцева, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, О.И. Крассова., И.В. Павлова, В.В. Петрова. Также были изучены работы В.П. Балезина, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, О.Л. Дубовик, И.И. Евтихеева, Б.В. Ерофеева, А.А. Забелышенского, О.М. Козырь, Т.В. Петровой, А.А. Транина и других.

В работе над диссертацией теоретической базой послужили научные работы признанных специалистов в области общей теории права и гражданского права: С.С. Алексеева, В.П. Камышанского, П.В. Крашенинникова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, Е.А. Суханова и других.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическая значимость настоящего диссертационного исследования состоит в том, что были проанализированы нормы, регулирующие правовой режим земель курортов, и изложены проблемы, возникающие при регулировании правоотношений, объектами которых являются земельные участки из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов и из состава иных категорий земель, расположенных в границах курортов; предложена система признаков, по которым возможно выделение земельных участков в границах курортов в целях их перевода в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов; предложено введение обязательного выделения санаторно-курортных территориальных зон в городах-курортах с правовым режимом земель, идентичным правовому режиму земель курортов, а также введение иных обязательных требований по порядку использования этих земель, направленных на охрану природных лечебных ресурсов и окружающей среды городов-курортов. Положения настоящего диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшем изучении правового режима земель курортов и правового режима иных видов земель особо охраняемых территорий и объектов. Также выявленные в ходе исследования проблемы могут быть приняты во внимание в процессе нормотворческой деятельности и в правоприменительной практике как органов государственной власти РФ и субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. При изучении курсов земельного и экологического права на юридических факультетах высших учебных заведений и других учебных заведений специального профиля данная работа может служить теоретическим материалом для уяснения положений законодательства об особо охраняемых природных объектах и категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

Эмпирической базой, обусловившей достоверность исследования, послужили материалы органов государственной власти и местного самоуправления, обобщения прокурорской и судебной практики, изучение документов и сложившейся ситуации непосредственно на курортах, сообщения, доклады и статические данные, размещенные в средствах массовой информации и на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети Интернет.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно представляет собой первую комплексную теоретическую работу, посвященную правовому режиму земель курортов. Автором разграничены такие смежные понятия как «курорт», «земли курортов»,

«земли территорий курортов», «город-курорт», «округ санитарной (горно-санитарной) охраны»,

«территория курортов»; дано определение термина «правовой режим земель курортов»; дана характеристика особенностей правового режима земель курортов; предложено ввести в обязательном порядке в городах-курортах территориальные зоны, в пределах которых использование земель должно отвечать требованиям, установленным для земель курортов; предложено ввести экономическое стимулирование субъектов хозяйственной деятельности при рациональном использовании земель курортов.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Правовой режим земель курортов можно определить как установленные в нормах права: меру возможного и должного поведения субъектов права собственности и иных прав на земельные участки по отношению к землям курортов как к элементу лечебно-оздоровительного природного комплекса; требования к порядку использования и охраны этих земель в соответствии с их видом использования; порядок государственного управления их использованием и охраной; меры юридической ответственности, обеспечивающие исполнение данных требований.

2. Факторами дифференциации правового режима земельных участков земель курортов выступают: цель их использования (отдых, профилактика, лечение заболеваний человека); принадлежность земельного участка к определенной зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны; вид природного лечебного ресурса.

3. Правовой режим земель городов-курортов и вид их разрешенного использования должен обеспечиваться через введение в градостроительные регламенты в городах-курортах нового вида специальных территориальных зон, устанавливающих только те виды разрешенного использования, которые направлены на обеспечение санаторно-курортного лечения и рациональное использование природных лечебных ресурсов, и не вступают в противоречие с установленными ограничениями.

4. Критериями определения видов разрешенного использования на землях курортов являются:

– связь с санаторно-курортным лечением;

– использование природных лечебных ресурсов в целях санаторно-курортного лечения;

– прямое указание в законодательстве на те виды деятельности, которые могут осуществляться на землях курортах.

5. Специальные ограничения в сфере использования земель курортов, устанавливаемые в отношении отдельных земельных участков в силу их включения в границы округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны, с одной стороны, и ограничения в сфере использования земель, устанавливаемые в отношении земельных участков при их отнесении к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, носят различную правовую природу. Содержание ограничений первого рода связано с включением земельных участков в границы округа и зон санитарной (горно-санитарной) охраны как вида охранных зон и определяется содержанием режима конкретной зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны. Конкретизация данных ограничений зависит от отнесения курорта к особо охраняемым территориям федерального, регионального или местного значения. Содержание второго вида ограничений одинаково для всех земельных участков из состава земель особо охраняемых территорий и объектов, отнесенных к землям курортов.

6. Обязательными отличительными признаками земельных участков, при наличии которых они должны быть переведены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов, являются: расположение земельного участка в границах курорта и использование этого земельного участка в лечебно-профилактических или оздоровительных целях, прежде всего санаторно- курортными организациями, либо расположение земельного участка в границах курорта и наличие на этом земельном участке природных лечебных ресурсов, кроме случаев, когда природным лечебным ресурсом является лечебный климат.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждалась на кафедре экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В.Ломоносова.

Положения и выводы по теме диссертационного исследования были изложены в форме докладов и сообщений на научно-практических конференциях: на всероссийских научно- практических конференциях «Актуальные проблемы экологического, земельного права и законодательства» в 2012 г. («Софрино-18»), в 2013 г. («Софрино-19») и в 2014 г. («Софрино-20); на VI Международной научно-практической конференции «Право на благоприятную окружающую среду в системе конституционных прав и гарантий» в 2013 г.; на Международной научно- практической конференции «Правовое регулирование использования природных ресурсов: комплексный подход» в 2014 г., а также в научных публикациях автора.

Материалы исследования использовались автором при ведении семинарских занятий на юридическом факультете МГУ им. М.В.Ломоносова в 2010 – 2014 гг., а также на юридическом факультете Государственного университета по землеустройству в 2013 – 2014 гг.

<< | >>
Источник: Багаутдинова Сания Рустамовна. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ КУРОРТОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва –2014. 2014

Еще по теме Введение:

  1. ВВЕДЕНИЕ.
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. Введение
  4. Введение.
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. 1. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. Введение
  10. I. ВВЕДЕНИЕ